Palabras clave:
Teoría del acto inexistente, Conceptualización doctrinal, Derecho administrativo costarricense, Ilegalidad manifiesta, Jurisprudencia, Doctrina jurídica, Procuraduría General de la República (PGR), Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nulidad absoluta, Nulidad relativa, Gestión pública, Principio de legalidad, Seguridad jurídica
Summary:
This article examines the theory of the nonexistent act, focusing on its doctrinal conceptualization and application within Costa Rican administrative law. Although not expressly regulated within the national legal framework, this theory has been widely accepted by jurisprudence and legal doctrine as a category that defines the boundaries of administrative acts in cases of manifest illegality. The Office of the Attorney General of the Republic (PGR) and the First Chamber of the Supreme Court of Justice have developed essential criteria to define this concept, distinguishing it from absolute and relative nullities. This analysis aims to highlight the impact and practical applications of this theory in public administration, ensuring adherence to the principles of legality and legal certainty.
Resumen
El presente artículo analiza la teoría del acto inexistente desde su conceptualización doctrinal y su aplicación en el derecho administrativo costarricense. A pesar de no estar regulada expresamente en el ordenamiento jurídico nacional, esta teoría ha sido ampliamente aceptada por la jurisprudencia y la doctrina como una categoría que delimita los límites de los actos administrativos frente a la ilegalidad manifiesta. La Procuraduría General de la República (PGR) y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia han desarrollado elementos esenciales para definir esta figura, estableciendo su diferencia con las nulidades absolutas y relativas. Este análisis busca establecer el impacto y las aplicaciones prácticas de esta teoría en la gestión pública, garantizando los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Introducción
La teoría del acto inexistente es una construcción doctrinal que ha ganado relevancia en el derecho administrativo por su utilidad para identificar supuestos actos administrativos que, aunque aparentan tener vida jurídica, carecen completamente de los elementos esenciales para existir conforme al ordenamiento. En Costa Rica, aunque no está codificada, esta figura ha sido objeto de análisis por parte de la jurisprudencia y la Procuraduría General de la República, que han definido sus características y efectos jurídicos.
Este artículo, de manera muy sumera, examina la teoría del acto inexistente desde un enfoque jurídico-costarricense, apoyándose en criterios doctrinales y jurisprudenciales. Se analiza su definición, diferenciación con otras formas de invalidez administrativa y aplicaciones prácticas.
Índice
Definición del Acto Inexistente
Diferencias con la nulidad absoluta y relativa
La Procuraduría General de la República define el acto inexistente como aquel que, aunque externamente se manifiesta como un acto administrativo, no existe jurídicamente. Según el dictamen OJ-054-2007, el acto inexistente carece de elementos esenciales como la competencia del órgano emisor, una manifestación válida de voluntad, el cumplimiento del procedimiento establecido y la forma requerida por el ordenamiento jurídico. Este tipo de acto no es más que un hecho material que no genera efectos jurídicos (Procuraduría General de la República [PGR], 2007).
En términos similares, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia sostiene que el acto inexistente “se manifiesta externamente como si tuviera vida, pero no vive en la realidad jurídica” (Sentencia N.º 85-93, 1993). La falta de elementos esenciales lo convierte en un fenómeno jurídico que no requiere de un procedimiento formal para ser eliminado, pues nunca llegó a constituirse como un verdadero acto administrativo.
El Diccionario del Poder Judicial conceptualiza la figura del acto inexistente en los siguientes términos: “Hecho material o vía de hecho que aparentemente es consecuencia de la voluntad administrativa, pero que no lo es al carecer de órgano competente, manifestación de voluntad, procedimiento o forma. Se caracteriza por no contener la presunción de legalidad y ejecutoriedad; por no ser considerado regular; por ser imposible el saneamiento; porque la impugnación es imprescriptible; su extinción retrotrae sus efectos al momento de su exterioridad; la Administración pública y la Administración de Justicia, de cualquier tipo, pueden comprobar en todo tiempo la inexistencia y declararla de oficio. La consecuencia jurídica y material es la nulidad de sus efectos derivados. ”(https://diccionariousual.poder-judicial.go.cr/index.php/diccionario/acto-administrativo-inexistente).
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Una de las aportaciones más significativas de la teoría del acto inexistente es la diferenciación que establece con otras formas de invalidez administrativa, como la nulidad absoluta y la nulidad relativa. Según la Ley General de la Administración Pública (LGAP), la nulidad absoluta se produce cuando el acto carece de alguno de sus elementos esenciales, mientras que la nulidad relativa se da cuando uno de estos elementos es imperfecto, pero subsanable (LGAP, arts. 166-176).
El acto inexistente, en contraste, no tiene vida jurídica desde su origen, lo que lo diferencia de la nulidad absoluta, donde puede haberse producido algún efecto temporal. La Procuraduría General de la República destaca que el acto inexistente no está protegido por la presunción de legalidad ni puede ser convalidado mediante procedimientos administrativos posteriores (PGR, 2007). Además, su impugnación es imprescriptible, lo que significa que puede ser cuestionado en cualquier momento.
Algunos autores nacionales (Jinesta) sostienen que esta categoría describe situaciones donde una aparente decisión administrativa carece de elementos tan básicos que, en realidad, no llega a constituirse como un acto jurídico válido. Esta "inexistencia" se diferencia de la nulidad, pues esta última implica que el acto sí nació a la vida jurídica, pero con defectos que lo hacen susceptible de ser anulado. Para quienes defienden la categoría de la inexistencia, se trataría de un grado de invalidez aún mayor, tan evidente que permitiría impugnar el acto en cualquier momento, incluso mucho después de que hayan vencido los plazos legales ordinarios para hacerlo, como el plazo de 4 años del artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública. Es como si el vicio fuera tan profundo que el acto nunca hubiera existido desde un punto de vista jurídico.
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La doctrina y la jurisprudencia han identificado las siguientes características del acto inexistente:
Falta total de elementos esenciales: Carece de elementos básicos como competencia, manifestación válida de voluntad, procedimiento adecuado y forma exigida.
Imprescriptibilidad de su impugnación: Al no existir jurídicamente, puede ser declarado nulo en cualquier momento.
Ausencia de presunción de legalidad: A diferencia de los actos nulos o anulables, el acto inexistente no está protegido por la presunción de legalidad.
Imposibilidad de convalidación: No puede ser subsanado ni validado mediante actos posteriores.
Declaración de oficio: Puede ser reconocido y eliminado por la administración o los tribunales sin necesidad de procedimientos formales (PGR, 2007; Sala Primera, Sentencia N.º 85-93, 1993).
La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sido fundamental en el desarrollo de la teoría del acto inexistente en Costa Rica. En la sentencia N.º 85-93, la Sala estableció que los actos inexistentes son hechos materiales que no producen efectos jurídicos y cuya eliminación puede ser declarada de oficio. En esta línea, la jurisprudencia ha señalado que estos actos no están amparados por el principio de legalidad y su impugnación no está sujeta a plazos (Sala Primera, 1993).
Otro caso relevante es la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo (Sentencia N.º 00006-2022), donde se consideraron como inexistentes los acuerdos firmados por autoridades de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) que carecían de la competencia legal necesaria. El Tribunal concluyó que estos acuerdos, aunque aparentaban ser actos administrativos, no tenían vida jurídica al no cumplir con los requisitos esenciales establecidos en la LGAP.
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En la gestión pública, la teoría del acto inexistente permite a las autoridades identificar y corregir irregularidades sin necesidad de procedimientos formales. Esto es particularmente útil en casos donde la administración realiza actuaciones groseramente incompetentes o manifiestamente ilegales.
La Procuraduría General de la República ha utilizado esta teoría para resolver consultas relacionadas con actos administrativos que carecen de competencia o que contravienen principios fundamentales del derecho público. En su dictamen OJ-054-2007, la PGR recomendó que tales actos fueran considerados inexistentes y eliminados de oficio para garantizar la legalidad y transparencia en la actuación pública (PGR, 2007).
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La admisión de la teoría del acto inexistente en el ordenamiento jurídico costarricense se erige como un baluarte en la defensa del principio de legalidad que rige la actuación de la Administración Pública. Al habilitar la expulsión del mundo jurídico de aquellos actos que adolecen de vicios radicales e insanables, se blinda a los administrados frente a la arbitrariedad del poder público, garantizando que su actuar se ajuste a los límites impuestos por el ordenamiento.
Esta teoría, al consagrar la imprescriptibilidad de la acción para impugnar tales actos, impide que la mera inercia del tiempo consolide situaciones ilegítimas. De esta forma, se refuerza la seguridad jurídica, pues se evita que la expectativa legítima de los ciudadanos se vea defraudada por actos administrativos que, desde su génesis, carecen de validez.
Ahora bien, la aplicación de esta figura debe ser sumamente cuidadosa. Si bien la inexistencia permite una reacción inmediata y permanente contra flagrantes violaciones al ordenamiento, su confusión con la nulidad absoluta podría generar incertidumbre. Es preciso, entonces, que la jurisprudencia delimite con precisión los supuestos de inexistencia, reservándola para aquellos casos en que la gravedad del vicio impida considerar que el acto llegó a integrarse al ordenamiento jurídico. Solo así se logrará un equilibrio entre la necesidad de tutelar los derechos de los administrados y la estabilidad de las relaciones jurídico-administrativas.
Conclusión
La teoría del acto inexistente es una herramienta esencial para garantizar la legalidad y la transparencia en la administración pública. Aunque no está expresamente regulada en el ordenamiento costarricense, su desarrollo doctrinal y jurisprudencial ha permitido delimitar sus características y aplicaciones prácticas.
La Procuraduría General de la República y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia han sido actores clave en la consolidación de esta teoría, destacando su utilidad para abordar irregularidades manifiestas en la actuación administrativa. En un contexto donde la confianza en la administración pública es fundamental, el
reconocimiento de los actos inexistentes como una categoría distinta contribuye a fortalecer el estado de derecho y a proteger los derechos de los administrados.
Referencias
Caja Costarricense de Seguro Social. (2022). Resolución N.º 00006-2022. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II.
Diccionario de Derecho, Poder Judicial: https://diccionariousual.poder-judicial.go.cr/index.php/diccionario/acto-administrativo-inexistente.
Ley General de la Administración Pública, N.º 6227. (1978).
Procuraduría General de la República. (2007). Dictamen OJ-054-2007. Disponible en https://www.pgr.go.cr
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. (1993). Sentencia N.º 85-93. Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.
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