Acto inexistente vs actos nulos: ¿cuándo el acto carece de efectos?

El acto inexistente en el ámbito administrativo representa un fenómeno jurídico fascinante que, aunque puede manifestarse externamente como un acto administrativo, carece de existencia legal. Esta definición se encuentra en el Diccionario usual del Poder Judicial, que explica que el acto inexistente es una vía de hecho sin presunción de legalidad ni posibilidad de saneamiento. La jurisprudencia en la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo GA‑DJ‑1670‑2022‑anexo al analizar la teoría del acto inexistente, los jueces recuerdan que la doctrina y la Sala Primera consideran inexistente al acto que “desde el exterior presenta la apariencia de ser un acto administrativo, sin embargo, su constitución no está amparada en alguna norma del ordenamiento vigente, por lo que en realidad no existe jurídicamente”.

¿Qué es un acto inexistente y por qué es importante comprenderlo? Esencialmente, hablamos de actos que carecen de elementos fundamentales como la competencia del órgano emisor, una manifestación válida de voluntad, el cumplimiento del procedimiento establecido o la forma requerida por el ordenamiento jurídico. A diferencia de otros defectos administrativos, estos actos no requieren una sentencia judicial que declare su inexistencia, pues esta se produce de pleno derecho. Además, una característica fundamental es que el acto inexistente no puede sanearse, es decir, nunca puede adquirir existencia legal. 

En este artículo, analizaremos en profundidad la teoría del acto inexistente, sus diferencias con los actos nulos y las consecuencias prácticas que tiene esta distinción para las autoridades administrativas, quienes pueden identificar y corregir irregularidades sin necesidad de procedimientos formales. 

¿Qué es un acto inexistente?

En términos jurídicos, el acto inexistente constituye una figura que trasciende la simple invalidez. No estamos ante un acto defectuoso, sino ante un "no acto" que, pese a manifestarse externamente, carece de vida en la realidad jurídica. Fundamentalmente, es un hecho material que aparenta ser consecuencia de la voluntad administrativa pero no lo es. 

La doctrina jurídica en el voto n.º 006‑2022‑II (expediente GA‑DJ‑1670‑2022) establece que para considerar un acto como inexistente debe faltar alguno de estos elementos esenciales:

• Órgano competente para emitirlo
• Manifestación válida de voluntad
• Cumplimiento del procedimiento establecido
• Forma requerida por el ordenamiento

Por otra parte, el acto inexistente se caracteriza por no contener presunción de legalidad ni ejecutoriedad. Además, resulta imposible su saneamiento y la impugnación contra estos actos es imprescriptible. 

La teoría del acto inexistente tiene raíces históricas en el Derecho Canónico, que distinguía entre matrimonium nullum y matrimonium non existens. En el derecho moderno, esta teoría se atribuye a Zachariae, quien estableció la diferencia entre condiciones esenciales y condiciones de validez. 

En esencia, mientras en la nulidad hay un acto viciado pero existente, en la inexistencia no hay acto jurídico como tal. No requiere declaración judicial para ser invalidado, pues nunca llegó a constituirse como verdadero acto administrativo. 

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Diferencias entre acto inexistente y actos nulos

La distinción fundamental entre un acto inexistente y uno nulo radica en su naturaleza jurídica. Mientras que el acto inexistente jamás nace para el derecho por carecer de elementos esenciales, el acto nulo sí nace, aunque de forma viciada. 

La teoría francesa o clásica de las nulidades establece una clasificación bipartita de aquellas conductas humanas que no generan plenitud de efectos jurídicos: inexistencia y nulidad. Esta distinción conlleva importantes consecuencias prácticas: 

• Imprescriptibilidad vs Prescriptibilidad: El acto inexistente puede ser cuestionado en cualquier momento, es imprescriptible. En cambio, el acto nulo es prescriptible, su nulidad debe solicitarse dentro del plazo establecido por ley. 
• Inconfirmabilidad vs Confirmabilidad: El acto inexistente no puede convalidarse. Sin embargo, el acto nulo puede ser confirmado cuando las partes acuerdan rectificar el error, la falta de formalidad o capacidad. 
• Efectos jurídicos: El acto inexistente no produce efectos jurídicos que requieran ser anulados. Por su parte, el acto nulo sí genera efectos provisionales hasta que se declare su nulidad. 

Por otra parte, la nulidad puede ser absoluta o relativa. La nulidad absoluta ocurre cuando faltan totalmente elementos constitutivos o cuando hay imperfecciones que impiden realizar el fin del acto. La nulidad relativa existe cuando hay imperfección en algún elemento pero no impide la realización del fin. 

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Características y consecuencias del acto inexistente

Las características distintivas del acto inexistente lo posicionan como una categoría especial en el ordenamiento jurídico. A diferencia de otros vicios, el acto inexistente carece totalmente de presunción de legalidad y ejecutoriedad, siendo imposible considerarlo como un acto regular. 

Una peculiaridad fundamental es la imposibilidad absoluta de saneamiento. Mientras los actos nulos pueden subsanarse mediante convalidación, saneamiento o conversión (en el caso de nulidad relativa), el acto inexistente no admite ninguna forma de rectificación. 

Además, la impugnación es imprescriptible, pudiendo cuestionarse en cualquier momento sin sujeción a plazos de caducidad. Esto ocurre porque, como afirma la doctrina, "la nada no puede producir ningún efecto". 

Otra consecuencia relevante es que tanto la Administración pública como la Administración de Justicia pueden comprobar y declarar la inexistencia de oficio en cualquier momento. Por tanto, no se requiere procedimiento formal para su eliminación, pues nunca llegó a constituirse como verdadero acto administrativo. 

En cuanto a sus efectos, la extinción del acto inexistente retrotrae sus consecuencias al momento de su exterioridad. La declaración de inexistencia no tiene efectos constitutivos sino meramente declarativos, pues simplemente constata una realidad jurídica preexistente: que el acto nunca existió. 

Por último, la consecuencia jurídica y material más importante es la nulidad absoluta de todos los efectos derivados del acto aparente, sin posibilidad alguna de generar derechos adquiridos. 

Conclusión

Al analizar la teoría del acto inexistente, queda claro que esta figura jurídica representa un fenómeno distinto a la nulidad administrativa. Efectivamente, mientras los actos nulos nacen a la vida jurídica aunque con vicios, los actos inexistentes jamás llegan a constituirse como verdaderos actos administrativos debido a la ausencia de elementos esenciales. 

Esta distinción resulta fundamental para las autoridades administrativas. Primero, porque los actos inexistentes pueden ser desconocidos sin necesidad de procedimiento formal alguno. Segundo, porque cualquier persona afectada puede impugnarlos en cualquier momento sin sujeción a plazos de caducidad. Tercero, porque ningún efecto jurídico puede derivarse válidamente de ellos. 

Desde el punto de vista práctico, la comprensión de esta teoría permite a los funcionarios públicos identificar situaciones donde aparentemente existe un acto administrativo, pero que carece totalmente de vida jurídica. Esto facilita la corrección de irregularidades sin necesidad de acudir a procedimientos complejos de anulación. 

La teoría del acto inexistente, aunque a veces considerada superflua por algunos juristas, ofrece soluciones prácticas ante situaciones extremas donde falta completamente algún elemento constitutivo del acto. Sin duda, su aplicación adecuada contribuye a la seguridad jurídica y al respeto del principio de legalidad administrativa. 

El ordenamiento jurídico debe contar con mecanismos eficaces para identificar y corregir situaciones donde los actos administrativos carecen de validez. En este sentido, la distinción entre inexistencia y nulidad proporciona herramientas conceptuales valiosas para garantizar el correcto funcionamiento de la administración pública y la protección de los derechos de los administrados. 

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