¿Cuándo puede reclamarle daños al Estado en Costa Rica?

Procede reclamarle daños al Estado cuando una conducta —lícita o ilícita— de la Administración Pública le genera a una persona un perjuicio que no tiene el deber jurídico de soportar. El régimen establecido en los artículos 190 a 198 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP, Ley n.° 6227) es de naturaleza objetiva: no se exige probar dolo ni culpa del funcionario. Lo que debe acreditarse es la existencia del daño, la conducta pública y el nexo causal entre ambos. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sistematizado ese régimen en dos grandes modalidades: la responsabilidad por conducta ilícita o funcionamiento anormal (arts. 190-193 LGAP) y la responsabilidad por conducta lícita o sacrificio especial (art. 194 LGAP). Las resoluciones n.os 000618-F-S1-2024 (13 de junio de 2024) y 001803-F-S1-2024 (12 de diciembre de 2024) ofrecen la doctrina más actualizada sobre ambas hipótesis, con criterios que cualquier litigante debe conocer antes de formular una demanda de daños contra el Estado.  

Índice
Origen y fundamento del sistema de responsabilidad objetiva del Estado
Las dos grandes modalidades de responsabilidad: ilícita y lícita
Tres casos de la jurisprudencia reciente que todo litigante debe conocer
Lo que la jurisprudencia sistematizada enseña al litigante
La tabla de criterios: resumen práctico para el litigante

Origen y fundamento del sistema de responsabilidad objetiva del Estado

Conviene precisar, antes de ingresar al análisis del derecho vigente, que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado costarricense no fue siempre el que hoy conocemos. Hasta la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública en 1978, la jurisprudencia nacional oscilaba entre criterios civilistas que exigían la culpa del funcionario como condición para el resarcimiento y posiciones administrativistas que apuntaban a una responsabilidad más amplia, sin lograrse una solución sistemática. Fue precisamente la LGAP la que operó una transformación radical: desplazó el eje de análisis desde la conducta subjetiva del agente hacia la posición jurídica de la víctima, proclamando, en su artículo 190, que "la Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero". Con esa redacción, el legislador adoptó los principios más avanzados de la doctrina continental europea —española y francesa, en particular— y los trasladó al ordenamiento costarricense con una claridad que, estimamos, pocas legislaciones de la región lograron igualar en ese momento histórico.

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia formalizó este giro doctrinal en la sentencia n.° 000584-F-2005 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto de 2005, al señalar que el régimen se sustenta en el daño propiamente, y no en otros elementos como el dolo o la culpa, porque lo que importa es si la víctima tiene o no el deber jurídico de soportar la lesión. Esa formulación —coincidente con la teoría francesa del risque y con la doctrina española del equilibrio en las cargas públicas— continúa siendo el núcleo de la responsabilidad administrativa costarricense décadas después, como lo confirman los fallos más recientes que se examinan en este artículo.

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Las dos grandes modalidades de responsabilidad: ilícita y lícita

A. Responsabilidad por conducta ilícita o funcionamiento anormal (arts. 190-193 LGAP)

La primera y más frecuente modalidad cubre las situaciones en que la Administración actúa en violación del ordenamiento jurídico: un acto administrativo nulo, una actuación material contraria a derecho, una omisión antijurídica o una demora injustificada en el cumplimiento de una obligación funcional. La Sala Primera, en la sentencia n.° 000584-F-2005, precisó que la anormalidad no equivale a ilicitud, aunque ambas pueden concurrir: un servicio puede funcionar de manera anormal —desviándose de los estándares de buena administración— sin que ello implique, necesariamente, la emisión de un acto formalmente nulo. Esto resulta de especial interés en casos de prestación deficiente de servicios médicos, de inactividad administrativa prolongada o de tardanza injustificada en resolver peticiones de los administrados.

Sin perjuicio de lo anterior, conviene insistir en que la responsabilidad objetiva no elimina la carga probatoria del demandante sobre el nexo causal. La Sala Primera ha rechazado pretensiones indemnizatorias que carecían de ese ligamen, aun cuando la conducta estatal era objetivamente irregular. En ese sentido, como se analizará más adelante, la resolución n.° 001803-F-S1-2024 constituye una ilustración paradigmática de cómo la ausencia de nexo causal puede determinar el rechazo parcial de una demanda bien fundada en el fondo.

B. Responsabilidad por conducta lícita o sacrificio especial (art. 194 LGAP)

La segunda modalidad —sustancialmente más exigente desde el punto de vista probatorio— opera cuando la Administración actúa con plena legalidad, pero el resultado de esa actuación recae de manera desproporcionada sobre un individuo o grupo reducido. El artículo 194 de la LGAP exige que el daño tenga un carácter "especial": que afecte a una pequeña proporción de personas o que su intensidad sea excepcional. De ahí que no baste con acreditar que existió un perjuicio derivado de una actuación estatal lícita; el administrado debe demostrar, adicionalmente, que su situación es cualitativamente distinta a la de los demás ciudadanos, es decir, que cargó con un costo social que la colectividad no estaba en derecho de imponerle sin compensación.

La resolución n.° 001803-F-S1-2024 aplicó esta distinción con claridad al analizar la publicación de fotografías de los demandantes en las redes sociales del Organismo de Investigación Judicial: concluyó que se trató de una actuación lícita de la Policía Judicial —ajustada a las potestades del artículo 3 de la Ley Orgánica del OIJ— y que todos los ciudadanos están obligados a tolerar las incomodidades que surjan de investigaciones policiales justificadas, salvo que el perjuicio alcance la intensidad excepcional prevista en el artículo 194 de la LGAP, lo que en el caso no quedó demostrado.

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Tres casos de la jurisprudencia reciente que todo litigante debe conocer

Caso 1: La orden de captura ilegal del Ministerio Público y los límites del daño resarcible

Sala Primera, Res. 001803-F-S1-2024 | Exp. 19-003053-1027-CA | 12 de diciembre de 2024

Contexto: un padre, en el marco de un conflicto de custodia, retuvo a su hijo menor incumpliendo una orden judicial de familia. La Fiscalía emitió una orden de captura sin la previa autorización del Juez de Garantías y autorizó la publicación de fotografías del padre y su madre en las redes sociales del OIJ. Los afectados demandaron al Estado reclamando daño patrimonial (cierre de clínica, venta de bienes) y daño moral subjetivo y objetivo.

Lo que resolvió la Sala Primera: reconoció la ilicitud de la orden de captura y concedió 1.000.000 de colones por daño moral subjetivo al padre. Sin embargo, rechazó el daño patrimonial al no acreditarse nexo causal con las actuaciones del Estado, y rechazó la indemnización a la madre porque la publicación de sus fotografías fue una actuación lícita del OIJ, no declarada ilegal en sede penal.

De especial interés resulta la doctrina que desarrolla esta sentencia sobre tres puntos que la jurisprudencia anterior no había sistematizado con igual nitidez. Primero, confirma que el Ministerio Público y el OIJ, aunque integran el Poder Judicial, no ejercen función jurisdiccional, por lo que sus actuaciones quedan sujetas al régimen de responsabilidad de los artículos 190 y siguientes de la LGAP, y no al régimen especial del Estado-Juez. Segundo, afirma que la culpa de la víctima puede operar como eximente parcial o total, incluso cuando la conducta estatal es ilícita: si quien reclama incumplió, a su vez, una obligación legal —en este caso, la orden de entregar al menor— los tribunales pueden modular la indemnización en proporción a esa contribución. Tercero —y quizás el criterio de mayor impacto práctico—, reitera que la responsabilidad objetiva no libera al demandante de demostrar el nexo causal: entre las actuaciones del Ministerio Público y los daños patrimoniales reclamados (venta de bienes, cierre de clínica), la Sala no encontró una relación de causalidad adecuada demostrada, lo que determinó el rechazo de esas pretensiones.

Caso 2: La prohibición de la fecundación in vitro y los límites del Estado-Juez

Sala Primera, Res. 000618-F-S1-2024 | Exp. 14-002846-1027-CA | 13 de junio de 2024

Contexto: una pareja costarricense, diagnosticada con infertilidad, demandó al Estado costarricense por los daños derivados de la prohibición de facto de la fecundación in vitro (FIV) que operó entre 2000 y 2015, consecuencia de la sentencia n.° 2306-2000 de la Sala Constitucional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Artavia Murillo y otros vs. Costa Rica (28 de noviembre de 2012), ya había declarado responsable al Estado por esa prohibición.

Lo que resolvió la Sala Primera: confirmó el rechazo de la demanda porque los actores no lograron acreditar el nexo causal entre la sentencia constitucional y los daños concretos reclamados. El Tribunal de instancia no encontró prueba de que la causa del sufrimiento moral fuera la prohibición de la FIV, y no la infertilidad misma. Además, precisó que la sentencia de la Corte IDH vincula a las partes de ese proceso, más no genera automáticamente un derecho indemnizatorio a favor de terceros que no participaron en él.

Este caso ilustra un dilema que la dogmática y la práctica litigiosa costarricense no habían tenido que enfrentar con tanta agudeza: si una decisión del Estado-Juez —la Sala Constitucional en ejercicio de su función jurisdiccional— es declarada contraria a los derechos humanos por la Corte IDH, ¿genera automáticamente un derecho indemnizatorio en favor de todos los potencialmente afectados? La Sala Primera respondió negativamente, exigiendo que la responsabilidad no opere in abstracto sino a partir de la acreditación concreta de cada presupuesto: daño, conducta atribuible y nexo causal. Pese a ello, estimamos que la sentencia deja abierto un espacio doctrinal de relevancia: el caso no descartó que la prohibición de la FIV pudiera generar responsabilidad del Estado, sino que exigió una mejor construcción del nexo causal por parte de la parte actora. La distinción es importante, porque sugiere que demandas similares podrían tener un desenlace distinto si se acredita con prueba pericial y documental suficiente la relación entre la prohibición y los daños específicos sufridos.  

Caso 3: La responsabilidad objetiva del Estado en la prestación de servicios médicos públicos  

Sala Primera, Res. 000584-F-2005 | 10 horas 40 minutos del 11 de agosto de 2005 | Doctrina vigente

Contexto: caso de responsabilidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) por daños sufridos por un paciente como consecuencia de una intervención médica que produjo una lesión imprevista (iatrogenia negativa innecesaria). La CCSS alegó fuerza mayor.

Lo que resolvió la Sala Primera: estableció la doctrina completa sobre el régimen objetivo de responsabilidad administrativa, definiendo los conceptos de funcionamiento normal y anormal, antijuridicidad, nexo causal y eximentes. Precisó que en la responsabilidad por servicios médicos públicos no es relevante si el médico actuó con culpa: lo que importa es si existió un daño que el paciente no tenía el deber de soportar. El alegato de iatrogenia no exime automáticamente al Estado: solo opera como eximente si el daño era absolutamente imprevisible e inevitable, y la carga de probarlo corresponde a la Administración.

La sentencia n.° 000584-F-2005 es, hasta la fecha, el precedente doctrinal más completo sobre la responsabilidad administrativa en Costa Rica. Su importancia radica en haber sistematizado tres elementos que toda demanda de daños contra la Administración debe contemplar. Primero, la responsabilidad alcanza tanto el funcionamiento normal como el anormal: una actuación perfectamente ajustada a las reglas técnicas puede, si produce un resultado lesivo de carácter excepcional, originar el deber de resarcir conforme al artículo 194 de la LGAP. Segundo, la omisión administrativa es fuente de responsabilidad en los mismos términos que la acción: cuando la Administración tenía el deber de actuar y no lo hizo, o lo hizo con tardanza injustificada, incurre en lo que la Sala denominó "culpa in omittendo", identificada como un funcionamiento anormal de los servicios públicos. Tercero, la carga de demostrar los eximentes recae sobre la Administración: el actor solo debe acreditar el daño y el nexo causal; es el Estado quien debe probar la fuerza mayor, la culpa de la víctima o el hecho de un tercero. Este último criterio —que la Sala Primera ha ratificado en todos sus fallos posteriores sobre la materia— resulta de especial valor práctico en los procesos contencioso-administrativos de daños.

Lo que la jurisprudencia sistematizada enseña al litigante

De la lectura conjunta de los tres precedentes examinados, estimamos que es posible extraer, al menos, seis criterios de valor práctico inmediato que deben orientar la estrategia de quien pretende reclamarle daños al Estado.

a) Construir el nexo causal con prueba precisa y detallada. Los tres fallos analizados confirman que la debilidad probatoria más frecuente en este tipo de demandas no está en la ilicitud de la conducta estatal —que suele ser más fácil de demostrar— sino en la acreditación del vínculo de causalidad entre esa conducta y los daños concretos reclamados. En los casos 001803-F-S1-2024 y 000618-F-S1-2024, la Sala rechazó pretensiones de magnitud por ausencia de ese ligamen. La prueba pericial económica, la documental y la testimonial bien estructurada resultan esenciales.

b) Distinguir con precisión el tipo de responsabilidad que se invoca. Alegar indistintamente los artículos 190 y 194 de la LGAP sin aclarar la hipótesis aplicable al caso concreto debilita el marco argumentativo. Si la conducta fue ilícita, la pretensión debe construirse en torno a los artículos 190 a 193; si la conducta fue lícita, el actor debe demostrar el carácter especial del daño conforme al artículo 194. La confusión entre ambas hipótesis es un error procesal que los tribunales no corrigen de oficio.

c) No subestimar los eximentes de responsabilidad. La culpa de la víctima opera con fuerza real, como lo demostró el caso 001803-F-S1-2024: si el demandante contribuyó al daño con su propia conducta ilegal o negligente, los tribunales reducen o rechazan la indemnización en proporción a esa contribución. Esto es especialmente relevante en demandas por daños en el contexto de conflictos donde el propio actor tiene obligaciones incumplidas.

d) Calcular con precisión el plazo de prescripción. El artículo 198 de la LGAP establece un plazo de cuatro años, contado desde que el daño se manifiesta con suficiente certeza o desde que la víctima tuvo conocimiento de él. Este plazo es fatal y su vencimiento determina la inadmisibilidad de la acción, aún cuando el fondo del caso sea sólido. La estrategia procesal debe contemplar ese cálculo desde el primer día de atención al cliente.

e) Entender las diferencias entre responsabilidad administrativa y responsabilidad del Estado-Juez. El caso 000618-F-S1-2024 puso en evidencia que cuando el daño se atribuye a una decisión del órgano jurisdiccional en ejercicio de la función jurisdiccional stricto sensu, el régimen aplicable no es el de los artículos 190 y siguientes de la LGAP, sino el que emana directamente del artículo 154 de la Constitución Política. La distinción tiene consecuencias procesales y sustantivas que el litigante debe conocer.

f) Considerar la acción de repetición como herramienta de presión. El artículo 203 de la LGAP prevé que, una vez condenado el Estado al pago de una indemnización, la Administración puede repetir contra el funcionario responsable si actuó con dolo o culpa grave. Este mecanismo, aunque poco utilizado en la práctica costarricense, puede ser relevante en casos de conductas manifiestamente arbitrarias, y su existencia puede influir en la actitud de la Administración al momento de negociar una solución extrajudicial.

La tabla de criterios: resumen práctico para el litigante

Conclusión

El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado costarricense ofrece, en términos de diseño normativo, una de las plataformas de tutela resarcitoria más amplias de la región centroamericana. El artículo 190 de la LGAP es, en sí mismo, un mandato de cobertura máxima: la Administración responde por su funcionamiento legítimo e ilegítimo, normal y anormal, sin necesidad de probar culpa o dolo de sus agentes. Sin embargo —y en esto reside la clave del éxito o el fracaso de estas demandas—, la amplitud del sistema de responsabilidad no equivale a automatismo en el reconocimiento del derecho indemnizatorio.

Los tres precedentes examinados en este artículo confirman que la jurisprudencia reciente de la Sala Primera ha afinado los criterios con que examina estas demandas, exigiendo prueba rigurosa del nexo causal, respeto a los plazos prescriptorios y precisión en la identificación del tipo de responsabilidad invocada. Lejos de restringir el acceso a la tutela resarcitoria, esos criterios son una guía que el litigante preparado puede usar a su favor. La diferencia entre ganar y perder un proceso de daños contra el Estado, en el estado actual de nuestra jurisprudencia, no está en el texto legal sino en la calidad de la prueba y en la solidez del argumento.

Preguntas frecuentes sobre responsabilidad patrimonial del Estado en Costa Rica

¿Debo probar que el funcionario actuó con dolo o culpa para reclamarle daños al Estado?

No. El sistema es de responsabilidad objetiva (art. 190 LGAP). Debe acreditarse la conducta pública, el daño y el nexo causal. La culpa o el dolo del funcionario son irrelevantes para el análisis de la responsabilidad estatal, aunque sí inciden en la acción de repetición que el Estado puede ejercer luego contra el servidor responsable (art. 203 LGAP).

¿Qué diferencia hay entre reclamar por un acto ilícito y por un acto lícito de la Administración?

Cuando la conducta es ilícita (arts. 190-193 LGAP), basta con demostrar el daño y el nexo causal. Cuando la conducta es lícita (art. 194 LGAP), además debe acreditarse que el daño tiene carácter especial: que afecta a muy pocas personas o que su intensidad es excepcional, más allá de las cargas que todos los ciudadanos deben tolerar como parte del funcionamiento normal del Estado.

¿Cuánto tiempo tengo para reclamar?

Cuatro años (art. 198 LGAP), contados desde que el daño se manifiesta con suficiente certeza o desde que la víctima tuvo conocimiento de él. Este plazo es fatal. La Sala Primera ha confirmado que su vencimiento impide el ejercicio de la acción, incluso si el fondo del caso es sólido.

¿Qué sucede si yo contribuí al daño con mi propia conducta?

La culpa de la víctima es una eximente de responsabilidad (art. 190, parr. 1, LGAP). La Sala Primera, en la Res. 001803-F-S1-2024, aplicó este criterio al modular la indemnización de un demandante que había incumplido una orden judicial, reduciendo la suma concedida. La contribución de la víctima puede reducir o extinguir totalmente el deber de resarcir, según su relevancia en la producción del daño.

¿La sentencia de la Corte IDH contra Costa Rica me da automáticamente derecho a una indemnización?

No. La Sala Primera, en la Res. 000618-F-S1-2024 (caso FIV), precisó que los fallos de la Corte IDH vinculan a las partes del proceso internacional, pero no generan automáticamente un derecho indemnizatorio a favor de terceros que no participaron en el. Quien pretenda reclamar con base en una sentencia interamericana debe acreditar, en el proceso contencioso administrativo, el daño propio, la conducta del Estado y el nexo causal que conecta ambos.

¿Ante qué órgano debo presentar la demanda de daños contra el Estado?

La competencia corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La puerta de entrada es el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (CPCA, art. 1). La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia actúa como órgano de casación, revisando en última instancia las sentencias del Tribunal.

¿Puedo reclamar daño moral además del daño patrimonial?

Sí. El artículo 197 de la LGAP reconoce expresamente el daño moral, tanto subjetivo (aflicción, angustia, sufrimiento) como objetivo (afectación de la imagen o la reputación). Ambas modalidades son indemnizables. En la Res. 001803-F-S1-2024, la Sala Primera reconoció el daño moral subjetivo al demandante afectado por una orden de captura ilegal, aunque rechazó el daño patrimonial por ausencia de nexo causal.

¿La responsabilidad del Estado por servicios médicos públicos requiere probar mala praxis?

No. La Sala Primera, en la Res. 000584-F-2005, precisó que la responsabilidad de la CCSS y del Estado en la prestación de servicios de salud es objetiva: lo que importa es si el daño es consecuencia del funcionamiento del servicio, no si el médico actuó negligentemente. La iatrogenia negativa innecesaria —efecto dañino e imprevisible de un acto médico correcto— no exime automáticamente al Estado si el daño supera el umbral de lo que el paciente debía razonablemente soportar.

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