Regulada la figura de la caducidad en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), dispone esa norma que cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo.
La Sala Primera de la Corte ha precisado que nos encontramos ante un instituto cuyo propósito fundamental radica en salvaguardar la seguridad jurídica, a través del archivo de aquellos expedientes que han experimentado una detención en su tramitación por un período superior a seis meses. También ha subrayado que configura como una medida procedimental con carácter sancionatorio, diseñada para contrarrestar la falta de diligencia en el avance del procedimiento, obstaculizando así la emisión de un dictamen de fondo.
La obligación de promover el avance del procedimiento se establece en dos direcciones distintas: por un lado, si el procedimiento ha sido iniciado por un particular, es su deber impulsar su desarrollo y progresión. Por otro lado, si es la Administración la que ha dado inicio al procedimiento, la responsabilidad de impulsarlo activamente recae sobre ella. Este equilibrio de responsabilidades garantiza la efectividad y eficiencia del procedimiento administrativo.
En términos generales, el artículo 222 de la Ley General de Administración Pública (LGAP) establece como principio fundamental que la Administración es la encargada de promover activamente los procedimientos de manera oficiosa. Esta disposición cobra sentido debido a su papel tanto como encargada de la tramitación, como de órgano decisor del expediente. Por consiguiente, la Administración, por medio del órgano responsable de dirigir o decidir, según el caso, está en la obligación constante de asegurar que el procedimiento avance de manera expedita hasta la emisión del acto final. No obstante, cuando un particular inicia el procedimiento con el objetivo de obtener algún beneficio, también asume simultáneamente la responsabilidad de impulsar su progreso, asumiendo las consecuencias de su falta de diligencia en caso de que esta demora obstaculice la continuación adecuada de las diligencias.
Es necesario subrayar, sin embargo, que cuando la Administración busca imponer una condición de desventaja o carga sobre el individuo en cuestión (en términos generales, medidas ablatorias), resultaría ilógico exigir al afectado que promueva la prosecución del proceso.
La aplicación del principio de caducidad en el marco de los procedimientos administrativos, regidos por la LGAP, se fundamenta en dos pilares esenciales del derecho administrativo: el principio de igualdad y el de seguridad jurídica.
Bajo el enfoque del principio de igualdad, la caducidad se presenta como un instrumento que procura asegurar la equidad e imparcialidad en el trato de los ciudadanos frente a la Administración. Al definir plazos concretos para la gestión de procedimientos, se previene que ciertos individuos se beneficien o se vean afectados por extensiones indefinidas de los mismos, garantizando que todas las partes involucradas se rijan por las mismas normas y plazos.
Simultáneamente, la caducidad se alinea con el principio de seguridad jurídica, crucial para mantener la certidumbre y la confianza en el sistema administrativo. Al delimitar el periodo durante el cual un procedimiento puede estar en marcha, se proporciona a los ciudadanos la seguridad de que no serán involucrados en procesos sin fin y de que sus derechos y obligaciones quedarán establecidos dentro de un marco temporal adecuado. Esta certidumbre es esencial para la planificación, toma de decisiones y la percepción de justicia por parte de los ciudadanos.
En líneas generales, es factible sostener que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 340 previamente mencionado, la declaración de caducidad de un procedimiento demanda la confluencia de los siguientes elementos:
1- Es necesario que el procedimiento en cuestión experimente una paralización en su desarrollo. Esta detención puede ser atribuible a distintas circunstancias, como falta de impulso, ausencia de diligencia o cualquier otra causa que obstaculice su avance. 2- Además, para que la caducidad sea procedente, es esencial que el período de detención del procedimiento se extienda más allá del límite temporal de seis meses. Esta temporalidad establecida desempeña un papel fundamental, ya que evidencia la intención de evitar demoras excesivas y garantizar la celeridad y eficacia en los procesos administrativos. 3- Asimismo, se erige como un requisito crucial que no se haya emitido el acto final del procedimiento. En este sentido, la caducidad se dirige a situaciones en las cuales, a pesar de haberse avanzado en el proceso, no se ha llegado a una resolución definitiva. 4- Finalmente, es imperativo que la inactividad o falta de avance sea atribuible a la parte que gestionó el procedimiento, ya sea el particular interesado o la propia Administración.
Posición de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia sobre la inaplicabilidad en el procedimiento tributario
En una sentencia dictada en el año 2010 (01520), la Sala Primera rechazó la alegación de la parte que pretendía aplicar la figura de la caducidad regulada en el artículo 340 de LGAP, al procedimiento administrativo tributario. Dijo, en lo que interesa, la sentencia referenciada:
“En síntesis, las figuras que pueden ser aplicadas son aquellas que se encuentren vinculadas con los elementos de los actos o etapas procesales previstas en forma expresa para el procedimiento específico que sea objeto de análisis. Ahora bien, en el caso concreto, resulta claro que ni el CNPT ni el Reglamento General de Gestión, Fiscalización y Recaudación Tributaria regulan el instituto de la caducidad
del procedimiento determinativo. No obstante lo anterior, ello no supone, contrario a lo que afirma el casacionista, que deba aplicarse en forma supletoria el numeral 340 de la LGAP. La caducidad es una forma distinta de finalización de los procedimientos administrativos, la cual se produce cuando su tramitación se paraliza por una causa imputable a su promovente por el plazo que al efecto se fije a nivel legal. Como se puede observar, constituye un mecanismo que procura sancionar la indolencia al momento de gestionar el avance de las distintas etapas tendientes al dictado del acto final. Ahora bien, dado su carácter excepcional (por tratarse de una salvedad a la regla general de que los procedimientos finalizan con el dictado del acto final), así como por el hecho de que se trata de una sanción procesal (lo que la diferencia del desistimiento o la renuncia, que suponen un decaimiento sobrevenido del interés del promovente), considera esta Sala que su aplicación no es generalizada, sino que debe estar prevista en forma expresa al momento en que se regulan los distintos cauces procedimentales. Así las cosas, lo dispuesto en la LGAP sobre la caducidad no resulta de aplicación supletoria en materia tributaria, y en ese tanto, no se puede producir la vulneración aducida.” Es importante acotar que este criterio se ha venido reiterando en múltiples oportunidades.
La resolución transcrita es clara en inadmitir la procedencia de dicha figura, afincándose en el hecho de que debería de estar expresamente regulada en el CNPT, o en el Reglamento General de Gestión. Añadió que su aplicación no debía ser generalizada otras ramas del derecho, sino que por el contrario cada norma sectorial debía tener contemplada esa figura. Todo lo cual le permitió arribar al rechazo de la alegación con base en dichas precisiones.
También se argumentó que el artículo 367.2 inciso d) LGAP, exceptuaba de la aplicación de dicha ley, en lo relativo a procedimiento administrativo, la materia tributaria que lo tuviera establecido por ley. Ante lo cual se ha concluido que el Libro Segundo de la LGAP, en donde está contemplado el artículo 340 de la Ley de repetida citada, estaba expresamente excluido de su aplicación.
La conclusión a la que se arriba resulta, a mi juicio, desacertada, puesto que el Código de Procedimientos Tributarios (CNPT) no incorpora una disposición de rango legal que excluya la posibilidad de emplear dicha figura en el contexto de los asuntos tributarios. En una perspectiva más precisa, la ley debería haber explicitado de manera inequívoca la prohibición de recurrir a esta figura (tal como lo señala la norma, “la materia tributaria que lo tuviera establecido por ley”), y dado que no se halla presente una regulación específica a nivel legislativo, es imperativo aplicar el principio de plenitud hermenéutica del ordenamiento jurídico. Esta aproximación conduce a reconocer la idoneidad de dicha garantía en el marco de los procedimientos tributarios.
Resulta inadmisible fomentar la ineficacia en la gestión administrativa tributaria al evitar imponerle el cumplimiento de plazos imperativos para finalizar las investigaciones y/o aplicar sanciones por inactividad. Tampoco contribuye a fortalecer la seguridad jurídica el someter a los sujetos bajo investigación tributaria a procedimientos administrativos de duración indeterminada, lo cual claramente menoscaba el derecho a una tutela efectiva. En última instancia, cargar al contribuyente con prolongadas demoras solo desmejora la situación y compromete la equidad del proceso.
En resumen, la falta de agilidad en los procedimientos administrativos acarrea diversas consecuencias perjudiciales para los ciudadanos: 1- Incertidumbre: La demora en los procedimientos genera incertidumbre y ansiedad en los contribuyentes, quienes quedan en la oscuridad respecto a cuándo recibirán respuesta y cuál será el resultado de su solicitud. 2- Costos adicionales: La lentitud en los procedimientos puede acarrear costos adicionales para los ciudadanos, como multas, intereses o pérdidas económicas. Además, los obligarla a contratar servicios legales o de asesoría para gestionar el proceso. 3- Desconfianza en la administración: La falta de agilidad en los procedimientos mina la confianza en la administración pública y en su capacidad para manejar eficazmente los asuntos de interés general.
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