El principio de conservación del acto administrativo

Preámbulo

Nuestro ordenamiento jurídico parte del principio de que la Administración debe velar por mantener la validez de sus actos, excepto cuando se produzca una transgresión relevante del orden legal o se atente contra los derechos individuales. Esto implica que, ante irregularidades en los actos administrativos, se buscará en primera instancia su corrección para alcanzar los objetivos inicialmente propuestos. Además, en casos de dudas sobre la magnitud o la existencia de un error en el acto, se adoptará la interpretación que más favorezca su validez y eficacia. Dicha postura se ve reflejada en la normativa vigente, que establece en su texto, concretamente en el precepto mencionado, que, ante la incertidumbre de un posible vicio en el acto, prevalecerá la solución que mejor consolide su validez.

Positivización del principio en la Ley General de la Administración Pública

Indiscutiblemente, este principio es un mecanismo que asegura la permanencia de la validez y los efectos de los actos administrativos, a pesar de que puedan contener ciertas imperfecciones o irregularidades. Dicho principio se fundamenta en la premisa de que, ante la incertidumbre o la presencia de anomalías, la elección debe inclinarse por aquella que promueva la prosecución del proceder administrativo, siempre que no se infrinja el marco legal ni los derechos esenciales.

Dentro del marco que define la Ley General de la Administración Pública, se especifica de manera explícita en el artículo 168 que, en situaciones donde exista incertidumbre respecto a la existencia o la magnitud de una irregularidad en una disposición administrativa, se debe optar por una interpretación que promueva el mantenimiento de la disposición. Esto implica que, ante el reto de precisar la esencia o la repercusión del vicio, se debe tomar la decisión de mantener la efectividad del acto administrativo, prefiriendo esto a su invalidación.

La Procuraduría General de la República ha expresado, en distintas oportunidades, que: “En el derecho administrativo toda irregularidad que presente un acto o negocio, y que no sea causa de nulidad de pleno derecho, debe ser contemplada desde la perspectiva del principio de conservación. La necesidad de preservar la presunción de validez del acto, que está vinculada con la eficacia de la actividad administrativa, así como la seguridad jurídica que sería perturbada por la perpetua amenaza de sanciones radicales –que la nulidad absoluta y de pleno derecho comporta– conduce al mantenimiento de aquellos actos administrativos que aun presentando una determinada irregularidad pueden alcanzar el fin propuesto, sin perjuicio de las garantías que el ordenamiento brinda a las libertades y derechos de los particulares. Es oportuno recordar que no sólo por principio doctrinario, sino por disposición expresa de nuestro derecho positivo. (arts. 128, 171 y 176 LGAP), el acto administrativo goza de una presunción de validez, aun en el supuesto de que padezca algún vicio o defecto de forma o de fondo – salvo el caso del acto absolutamente nulo (arts. 169 y 146.3 Ibídem)-; ello con el fin de garantizar la continuidad y la agilidad de la función pública, así como resguardar en algunos casos los derechos e intereses de los particulares. Así, la presunción de validez de los actos administrativos se traduce en un principio favorable a la conservación de los mismos.” (C-249-2011)

De acuerdo con la normativa, se contempla que las transgresiones al orden jurídico que pueden comprometer la validez de un acto administrativo abarcan cualquier violación significativa a dicho ordenamiento, incluyendo las normas no escritas. No obstante, es importante destacar que no todas las violaciones tienen como consecuencia la anulación del acto. Solamente aquellas infracciones de carácter sustancial, que incidan directamente en los elementos esenciales del acto, son las que pueden desencadenar su nulidad.

En la misma línea, el artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública establece pautas detalladas para determinar en qué situaciones la ausencia de ciertos requisitos formales en el procedimiento administrativo puede conducir a la nulidad del acto. Dicho artículo aclara que no cualquier error o falta en el proceso administrativo se traduce en la nulidad del acto; únicamente las faltas que se califiquen como "sustanciales" son las que tienen la potestad de invalidar lo actuado.

Una formalidad adquiere el carácter de esencial o sustancial, cuando su ejecución adecuada posee la capacidad de alterar de manera significativa el desenlace del procedimiento administrativo. Esto significa que, de haberse atendido debidamente la formalidad en cuestión, el resultado del acto administrativo habría podido variar en sus elementos cruciales. Así, la importancia de una formalidad no radica únicamente en su ejecución o su falta, sino en la influencia potencial que ejerce sobre la esencia y equidad del dictamen final.

Por otro lado, la normativa establece que la falta de una formalidades esenciales que conlleven a la indefensión del administrado, también conduce a la anulación del acto. La indefensión se entiende como la sustracción de la capacidad de los interesados en el procedimiento para ejercitar sus derechos de defensa de manera efectiva. En términos prácticos, si la ausencia de una formalidad impide que una parte pueda presentar sus alegatos, ofrecer pruebas o argumentar con propiedad en su defensa, se considera que ha incurrido en una situación de indefensión, lo cual es motivo suficiente para declarar la invalidez del acto.

Este enfoque en las formalidades esenciales y la protección contra la indefensión subraya la trascendencia de la equidad en los procesos administrativos. Garantiza que los trámites administrativos no solo se cumplan en su forma, sino que también sean equitativos y no despojen a los individuos de la oportunidad de intervenir de manera activa y ser oídos adecuadamente.

Este enfoque en las formalidades sustanciales y la indefensión resalta la importancia de la justicia procedimental en la administración pública. Asegura que los procedimientos administrativos no solo deben ser seguidos formalmente, sino que también deben ser justos y no debe privarse al individuo de la oportunidad de participar plenamente y ser escuchados.

Sobre la convalidación, el saneamiento y la conversión

Corolario de lo que viene expuesto, es que el sistema jurídico dispone de una serie de procedimientos rectificadores para abordar las situaciones de nulidad de los actos administrativos. La Ley General de la Administración Pública prevé, de forma específica, tres figuras esenciales:

• La Convalidación: Este procedimiento tiene como finalidad rectificar aquellos defectos que, en su origen, provocaban que un acto administrativo estuviera afectado por una nulidad de carácter relativo. A través de la promulgación de un acto subsiguiente, se enmiendan estas anomalías, confiriéndole al acto administrativo una validez plena y reconociendo sus efectos jurídicos retroactivamente desde la fecha en que se emitió el acto inicial, tal como lo estipula el artículo 187 de la mencionada ley.
• El Saneamiento: Esta figura se aplica a aquellos actos que, siendo válidos en su esencia, han incurrido en la omisión de formalidades sustanciales. El saneamiento posibilita la posterior incorporación de la formalidad omitida, confirmando así la validez del acto desde su fecha inicial, en conformidad con lo dispuesto en el numeral 188 de la Ley General de la Administración Pública.
• La Conversión: Se trata de un mecanismo que entra en juego cuando un acto es absolutamente nulo o relativamente nulo, pero posee los requisitos necesarios para conformar otro acto administrativo con entidad propia. La conversión surte efecto a partir de su propia fecha, según lo regula el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública.

Estas herramientas reflejan la flexibilidad del ordenamiento administrativo para preservar la continuidad y efectividad de la actividad administrativa, siempre enmarcada dentro del principio de legalidad y con el objetivo de salvaguardar el interés público.

El principio que hemos abordado es una herramienta jurídica que permite flexibilizar el tratamiento de los vicios o irregularidades de los actos administrativos, con el fin de evitar la anulación total de actos que, a pesar de sus defectos, puedan seguir cumpliendo con su propósito dentro del sistema legal. Este principio busca un equilibrio entre la eficiencia administrativa y la protección de los derechos de los individuos, favoreciendo la estabilidad y la seguridad jurídica en la actuación de la Administración Pública.

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