El escaso protagonismo del referéndum en Costa Rica
Aunque La Ley sobre Regulación del Referéndum entró en vigencia desde hace 16 años, escaso protagonismo tuvo este mecanismo de participación ciudadana en el sistema democrático costarricense, pues solamente en una ocasión ha sido utilizado y, en cambio, se registran más de 35 intentos fallidos.
¿Qué es el referéndum?
El referéndum es un instituto de consulta popular, consagrado en la Constitución Política y en la legislación costarricense, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes o hacer reformas parciales a la Carta Magna.
Democracia representativa a la participativa
Este instituto implica no solo el fortalecimiento del sistema democrático para la definición de mejores y más oportunas soluciones a las situaciones propias de un Estado Democrático y Social de Derecho, sino también muestra el avance del paradigma de la democracia representativa a la participativa, entendida esta como un activo involucramiento del pueblo en la toma de decisiones y en la definición, incluso reformulación, de prácticas atinentes con el desarrollo económico y social.
¿Qué es el principio de participación?
El principio de participación está estipulado en el artículo 9 de la Constitución Política, el cual, en lo que interesa, señala: “El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.”
¿Qué es el principio democrático?
En cuanto al principio democrático, la Sala Constitucional detalló en sentencia número 2014-2735: “A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa -de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión.”
El reconocimiento del principio de participación permite, a su vez, la habilitación de diferentes instrumentos de la llamada democracia participativa como el referéndum y el plebiscito, que, aunque no son nuevos, sí resultan recientes en nuestro propio sistema la implementación de ciertas alternativas, pues han sido regulados hace relativamente pocos años.
En este contexto, mediante ley número 8281, se aprobó una reforma parcial de la Constitución Política, para que modificando los artículos 102, 105, 123, 124, 129 y 195 de la Carta Magna, se habilitara la opción del referéndum como mecanismo de democracia participativa.
Esta reforma fue, posteriormente, desarrollada en la Ley número 8492, denominada “Ley sobre Regulación del Referéndum”, publicada en La Gaceta n.° 67 del 4 de abril de 2006. En virtud de la aprobación de la referida reforma constitucional, el artículo 105 de la Carta Magna señala:
“La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho Internacional.
El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leves y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.”
De tal manera, el constituyente derivado estableció la posibilidad de que el pueblo pueda aprobar o derogar leyes y reformas parciales a la Constitución. Esto también queda ratificado en el artículo 1 de La Ley sobre Regulación del Referéndum, que además aclara que la regulación de este instrumento no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social y cultural del país, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en este cuerpo legal.
En el artículo 3 de esta Ley también se mencionan las modalidades de Referéndum: a) De iniciativa ciudadana: convocado al menos por un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. b) Legislativo: ordenado por la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de dos terceras partes del total de sus miembros y c) Ejecutivo: citado por el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.
El carácter vinculante está estipulado en el apartado 3: “Cuando participe por lo menos un treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral para la legislación ordinaria y un cuarenta por ciento (40%), como mínimo, en los asuntos que requieran la aprobación legislativa por mayoría calificada, el resultado del referéndum será vinculante para el Estado; en tal caso, la ley promulgada será obligatoria y surtirá efectos desde el día en que dicha norma lo designe o, en su defecto, diez días después de su publicación en La Gaceta”.
¿Qué sucede ante una reforma constitucional?
En caso de una reforma constitucional tiene que haber previamente una aprobación en primer debate de ese mismo proyecto en la Asamblea Legislativa antes de efectuar la consulta popular, según lo establece el 195 inciso 8 de la Constitución Política.
La Ley también establece que los actos preparatorios, la publicación de la convocatoria, la realización, el escrutinio y la declaración oficial del resultado le corresponden al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Además, detalla claramente los procedimientos para cada tipo de Referéndum.
Escaso protagonismo del referéndum
Pese a que se creyó que el referéndum iba a tener un gran protagonismo en el contexto costarricense, la realidad muestra otra situación. En 16 años solamente fue utilizado en una ocasión. La consulta popular se celebró el 7 de octubre de 2007, y el resultado fue la aprobación del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana.
La participación en el referéndum fue cercana al 60%. Del total de 1.514.998 costarricenses que votaron, un 51,62% lo hicieron a favor del tratado, mientras que un 48,38%, en contra. La pregunta a la que debían responder era: “¿Aprueba usted el Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica-Estados Unidos? Esta consulta popular fue la primera y única en la historia costarricense para aprobar una ley.
Ahora bien, ¿por qué si el instituto del referéndum se encuentra consagrado en la Constitución Política y en la legislación, y resulta una herramienta de participación ciudadana tan importante en una democracia, está subutilizado en el contexto costarricense?
La Constitución Política y la Ley sobre Regulación del Referéndum mismas establecen algunas limitaciones, que pueden incidir en el poco uso de esta herramienta. El segundo párrafo del artículo 123 de la Carta Magna señala las materias que quedan excluidas de este tipo de consulta popular: aspectos presupuestarios, tributarios, fiscales, monetarios, crediticios, de pensiones, seguridad, empréstitos y los contratos o actos allí señalados.
En congruencia con lo anterior, el artículo 2 de la Ley sobre la Regulación del Referéndum también deja claro la exclusión de las materias mencionadas. Además, la Sala Constitucional de Costa Rica estableció, mediante la sentencia 2010-13313, que los derechos humanos de una minoría no pueden ser objeto de este tipo de consulta.
En esa oportunidad, la Sala Constitucional declaró con lugar un recurso de amparo en contra de una resolución del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) que autorizaba la recolección de firmas para someter a referéndum la decisión sobre las uniones civiles homosexuales.
También, el artículo 2 de la Ley estipula una limitación temporal: “No podrá convocarse a más de un referéndum al año, tampoco durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial. El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) velará por el cumplimiento de esta norma. De declararse estado de emergencia, necesidad pública u otras circunstancias igualmente calificadas que imposibiliten la realización del referéndum, será potestad del TSE decretar su suspensión y reprogramación”.
Precisamente, la mayoría de los intentos para llevar a referéndum ciudadano ciertos temas fueron rechazados, debido a que la materia estaba vedada para una consulta de este tipo o por contener normas con vicios de constitucionalidad. Otras resultaron denegadas, porque pretendían reformas constitucionales sin cumplir con lo estipulado en el artículo 195, inciso 8, que señala: “De conformidad con el artículo 105 de esta Constitución, las reformas constitucionales podrán someterse a referéndum después de ser aprobadas en una legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa”.
Como bien, lo señala el abogado y periodista, Rodolfo González Mora, en el artículo titulado Ley de Referéndum: Reflexiones a diez años de su promulgación, publicado en la revista Derecho Electoral, número 23, del primer semestre del 2017, estas tres primeras causas de rechazo, que en total suman más de un 50% de las gestiones, tienen que ver con desconocimiento de quienes inician el proceso; ya sea porque ignoran las materias vedadas para el referéndum o porque desconocen las demás “reglas” constitucionales y legales que establecen el camino correcto por donde debe avanzar una consulta de este tipo.
Otras causales que inciden en el escaso protagonismo del referéndum ciudadano tienen que ver con el procedimiento. La Ley dice que debe plantearse la solicitud ante el Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de recibir la autorización, el interesado procederá a recolectar las firmas de por lo menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral en los formularios brindados por el TSE.
El artículo 6, inciso f, de Ley estipula: “El interesado en la convocatoria a referéndum contará con un plazo hasta de nueve meses para recolectar las firmas a partir de la publicación indicada. De vencerse dicho plazo sin haber recolectado las firmas respectivas, el interesado podrá solicitar ante el Tribunal una prórroga hasta por un mes más. Expirado este plazo adicional, se denegará cualquier petición de prórroga adicional y la gestión se archivará sin más trámite”.
En este momento, el padrón electoral lo componen 3, 5 millones de votantes, así que tendrían que ser 175 mil firmas. Este mínimo sería muy elevado y difícil de conseguir en un tiempo tan corto. De hecho, esta es otra de las causales principales por las cuales las solicitudes de referéndum ciudadano han fracasado, según menciona en su artículo el periodista González Mora, quien agrega que “por supuesto, tampoco se podría descartar la posibilidad de que tales proyectos no contaran ni siquiera con el apoyo del cinco por ciento de los votantes”.
El referéndum tampoco ha tenido protagonismo a nivel legislativo y por gestión del ejecutivo. Según el artículo 12, inciso c, para la aprobación se necesita que concurran dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa para la aprobación del acuerdo. Si no se obtiene la votación requerida, el proyecto de acuerdo se archivará. El panorama político tan fragmentado que se vive en este poder de la República hace inviable que se logre semejante apoyo para cualquier iniciativa. Por ello, ningún diputado se atreve a invocarla.
Pese a que el Poder Ejecutivo puede impulsar consultas como el referéndum para mover proyectos importantes, tampoco ha recurrido a este camino. Una razón de peso puede ser la necesidad de someter la solicitud ante la Asamblea Legislativa, la cual, mediante acuerdo aprobado por la mayoría de la totalidad de sus integrantes, decidirá someter o no a referéndum para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución. El artículo 13, inciso d, de la Ley específica que, si el Congreso no aprueba la propuesta de convocatoria a referéndum, se ordenará su archivo.
Los constantes desencuentros entre el Poder Ejecutivo y Legislativo también contribuyen a que no existe el clima político ideal para acudir a esta herramienta de la democracia participativa. La única que prosperó, después de muchas discusiones, fue la convocatoria para el TLC.
En conclusión
En resumen, el referéndum es un instituto fundamental de la democracia participativa, pero en el medio costarricense se subutiliza por la cantidad de requisitos exigidos a las propuestas ciudadanas y por el poco interés de invocarlo existente a nivel legislativo y ejecutivo. Esto también es una muestra clara que la clase gobernante no desea compartir el poder de decisión con el pueblo en algunas temáticas trascendentales.
Por ello, es importante revisar el marco constitucional y la Ley sobre la Regulación del Referéndum, con el fin de plantear algunas reformas que permitan a los ciudadanos utilicen este instituto para decidir sobre algunos temas polémicos, que tienen años de discusión, como el empleo público, el cierre de algunas instituciones del Estado o la venta de algunos activos del estado que son pocos productivos.
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Officium Legal
Licda. Carolina Castro