En los últimos años, miles de trabajadores independientes en Costa Rica han enfrentado una discusión compleja: ¿puede la Caja Costarricense de Seguro Social recalcular retroactivamente sus cuotas usando como base las declaraciones del impuesto sobre la renta?
Detrás de esa pregunta hay un debate sobre legalidad, seguridad jurídica, reserva de ley, acceso a información tributaria y el alcance real de las potestades de fiscalización de la CCSS.
Índice
El origen del problema: cuando la CCSS compara renta con cuotas sociales
¿Son tributos las contribuciones a la CCSS?
El artículo 23: la norma clave para calcular las cuotas
Trabajador independiente no es patrono
El problema de los cobros retroactivos
¿Qué dijo el Tribunal Contencioso?
El origen del problema: cuando la CCSS compara renta con cuotas sociales
El conflicto surge cuando la CCSS revisa declaraciones de renta presentadas ante Tributación y las compara con los ingresos de referencia utilizados para facturar mensualmente las cuotas del trabajador independiente.
En muchos casos, la Caja emitió durante años recibos mensuales, el trabajador pagó esas cuotas, y tiempo después la institución pretendió recalcularlas con base en ingresos declarados para efectos del impuesto sobre la renta.
El problema jurídico central es que el impuesto sobre la renta y las contribuciones a la seguridad social no necesariamente tienen la misma naturaleza, finalidad ni método de cuantificación.
¿Son tributos las contribuciones a la CCSS?
Una de las ideas más relevantes del debate es que las contribuciones a la seguridad social tienen naturaleza tributaria. Esto importa porque, si son tributos, deben respetar el principio de reserva de ley. No basta con que una institución administrativa defina por reglamento o por práctica interna cómo se calcula una obligación económica. Cuando estamos ante un tributo, la ley debe establecer sus elementos esenciales, incluyendo base de cálculo, tarifa y sujeto pasivo.
El Código de Normas y Procedimientos Tributarios define los tributos como prestaciones en dinero exigidas por el Estado en ejercicio de su poder de imperio, e incluye dentro de esa categoría los impuestos, tasas y contribuciones especiales. Además, establece que solo la ley puede crear, modificar o suprimir tributos, definir su hecho generador, establecer tarifas, bases de cálculo y sujeto pasivo.
El artículo 23: la norma clave para calcular las cuotas
El artículo 23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, indica que las cuotas y prestaciones deben ser determinadas por la Junta Directiva de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales.
“Artículo 23.- Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no podrá ser nunca mayor que la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales”.
Así, si la ley exige tomar en cuenta costos de servicios y cálculos actuariales, resulta cuestionable sustituir ese método por una simple referencia a la declaración del impuesto sobre la renta.
La crítica no gira en torno a que los trabajadores independientes no deban contribuir, sino en cómo se calcula esa contribución y si la CCSS puede cambiar retroactivamente el método usado durante años.
Trabajador independiente no es patrono
Otro punto central es que el trabajador independiente no tiene patrono. La propia Ley Constitutiva de la CCSS establece que los trabajadores independientes están exentos del pago de la cuota patronal.
“Artículo 3º.- […] La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual, para tales efectos dictará la reglamentación pertinente. Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal”.
Por eso, una preocupación recurrente es que la tarifa aplicada a independientes termine trasladándoles, de forma directa o indirecta, una carga que jurídicamente corresponde a una relación obrero-patronal, no a una actividad independiente.
El problema de los cobros retroactivos
La situación se agrava cuando la CCSS pretende revisar hacia atrás cuotas que ella misma facturó y que el trabajador pagó.
Desde la óptica del derecho administrativo, esto abre una discusión sobre los actos propios de la Administración. Si la Caja emitió facturas, recibió pagos y generó una situación jurídica consolidada, no puede simplemente desconocer sus propios actos sin seguir los procedimientos legales correspondientes.
La Ley General de la Administración Pública regula los supuestos en que la Administración puede declarar la nulidad de actos declaratorios de derechos. Cuando no se está ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración debe acudir al proceso de lesividad para eliminar actos favorables al administrado.
¿Qué dijo el Tribunal Contencioso?
El Tribunal Contencioso Administrativo resolvió que la CCSS no puede recalcular retroactivamente las cuotas de un trabajador independiente usando, de forma automática, los ingresos declarados para efectos del impuesto sobre la renta. Según el Tribunal, se trata de obligaciones distintas: el impuesto sobre la renta se calcula sobre ingresos reales, mientras que la contribución de los trabajadores independientes a la seguridad social debe partir del ingreso de referencia fijado por la CCSS, con base en costos de servicios y cálculos actuariales.
Además, el Tribunal señaló que si la CCSS ya había emitido facturas mensuales y el trabajador las pagó, esos actos generaron una situación jurídica protegida. Por eso, la institución no podía desconocerlos años después mediante una simple factura adicional, sino que debía acudir a los procedimientos legales correspondientes para dejar sin efecto sus propios actos.
En consecuencia, el Tribunal anuló el cobro adicional, los actos administrativos relacionados y los acuerdos de pago derivados de ese ajuste, y ordenó devolver las sumas pagadas con intereses.
Conclusión: el problema no es contribuir, sino cómo se cobra
La discusión no es si los trabajadores independientes deben contribuir a la seguridad social. El punto es que la CCSS debe cobrar conforme a la ley y respetando el método aplicable a este tipo de contribuciones.
Por eso, si usted recibió un cobro retroactivo como trabajador independiente, es importante revisar si la CCSS utilizó automáticamente sus declaraciones del impuesto sobre la renta para recalcular cuotas de años anteriores, si desconoció facturas que la propia institución ya había emitido y si pretendió cobrar diferencias sobre períodos que usted ya había pagado.
La sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo abre una ruta relevante para cuestionar este tipo de actuaciones cuando el ajuste se hizo sin justificar técnicamente el ingreso de referencia aplicable y sin seguir los procedimientos legales para dejar sin efecto las determinaciones previas de la propia CCSS.
En estos casos, el problema no es contribuir: es que el cobro sea legal, fundamentado y respetuoso de la seguridad jurídica del trabajador independiente.
Este blog fue elaborado por Andrés Sánchez Monge, con apoyo en la revisión y estructuración de Mariana Chinchilla Porras.
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