Un día cualquiera, su empresa recibe una notificación: un ministerio, una municipalidad o una superintendencia le comunica la apertura de un procedimiento administrativo que puede terminar en una multa millonaria, la suspensión de una licencia, el cierre de un local o la inhabilitación para contratar con el Estado. La reacción más frecuente —y la más peligrosa— es tratar el asunto como un trámite: contestar de cualquier manera, sin estrategia, confiando en que "ya se aclarará". Estimamos que esa reacción nace de un malentendido profundo: creer que, como no se trata de un juicio penal, el Estado puede sancionar con pocas formalidades y el administrado poco puede hacer. Lo cierto es exactamente lo contrario, y este artículo explica por qué.
Índice
La sanción administrativa es un castigo, y todo castigo estatal tiene reglas
¿Qué significan esas garantías, en la práctica de una empresa?
Lo que dice la jurisprudencia constitucional reciente: el poder de sancionar tiene fronteras
Nuestra posición: defenderse bien no es obstruir; es ejercer la Constitución
Cuando la Administración multa, suspende, clausura o inhabilita, no está "gestionando": está castigando. Está ejerciendo la misma potestad punitiva del Estado —el ius puniendi— que se manifiesta en el derecho penal, solo que por otro cauce. De ahí una consecuencia que la jurisprudencia constitucional costarricense ha sostenido de manera constante y que todo empresario debería conocer: las garantías del debido proceso que la Constitución establece para los juicios penales se aplican también, con las adaptaciones del caso, a los procedimientos administrativos sancionadores. El fundamento está en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política —nadie puede ser sancionado sino mediante procedimiento previo, con oportunidad de defensa— y en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que garantiza el derecho a ser oído "con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable" por la autoridad competente. Es un tema al que hemos dedicado buena parte de nuestra vida profesional y académica, y la conclusión de fondo no ha variado: la potestad sancionadora es legítima, pero no es —ni puede ser— un poder sin orillas.
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Traduzcamos los conceptos a situaciones reales. La intimación e imputación significa que la Administración debe decirle a la empresa, desde el primer acto y con toda claridad, cuáles hechos concretos se le atribuyen, qué normas habría infringido y qué sanción enfrenta: un traslado de cargos vago o genérico, que obligue a adivinar la acusación, es un acto defectuoso que puede viciar todo lo que venga después. El derecho de defensa y la bilateralidad de la audiencia significan que nada relevante puede decidirse a espaldas del investigado: la empresa tiene derecho a acceder al expediente completo, a ser oída antes de la decisión, a ofrecer y evacuar prueba, a rebatir la prueba de cargo y a hacerse
acompañar de asesoría técnica y legal. La presunción de inocencia y el principio de culpabilidad significan que es la Administración quien debe probar la infracción —no la empresa su inocencia— y que no hay sanción sin un reproche subjetivo demostrado. Y el plazo razonable significa que el procedimiento no puede convertirse en un castigo en sí mismo: mantener a una empresa indefinidamente bajo investigación, con el daño reputacional y financiero que ello supone, lesiona por sí solo el debido proceso, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional reciente al amparo de los artículos 39 y 41 constitucionales y 8.1 de la Convención Americana.
Un ejemplo ilustrativo de que la Sala Constitucional toma en serio estas fronteras es la sentencia N.º 2024012478 del 10 de mayo de 2024. El caso se dio en el ámbito disciplinario público —un procedimiento abierto contra una persona ya jubilada—, pero la regla que aplica la Sala es una lección general sobre los límites temporales y competenciales de la potestad sancionadora. Dijo el Tribunal, en texto que transcribimos para que el lector juzgue por sí mismo:
"...es legítimo abrir un procedimiento disciplinario mientras subsista la relación laboral; así como también continuar con el trámite correspondiente del procedimiento disciplinario aun y cuando la relación laboral desaparezca. Sin embargo, no resulta válido iniciar un procedimiento disciplinario contra un funcionario cuando se haya terminado la relación laboral..."
Y como el traslado de cargos se notificó meses después de la jubilación, la Sala declaró con lugar el amparo. La moraleja trasciende el empleo público: la potestad de castigar existe solo dentro de los presupuestos que el ordenamiento fija —de competencia, de tiempo, de procedimiento—, y cuando la Administración los desborda, el acto cae.
La misma sentencia recoge, además, la doctrina que la Sala mantiene desde la resolución N.º 1264-95 del 7 de marzo de 1995 sobre la coexistencia de responsabilidades —disciplinaria o administrativa, penal y civil— derivadas de un mismo hecho. Allí hay un matiz que interesa enormemente a las empresas que enfrentan procedimientos paralelos (piénsese en una investigación penal y una sancionatoria administrativa por los mismos hechos). Si bien la Sala admite que los tres géneros de responsabilidad pueden coexistir sin violar el non bis in idem, también advirtió, citando su sentencia N.º 3484-94, que no puede interpretarse, "sin contrariar el derecho al debido proceso y el principio del non bis in idem", que si un hecho se juzga en la vía penal y el imputado resulta absuelto, pueda luego ser sancionado en vía administrativa por los mismos hechos. Y recogió, del Tribunal
Constitucional español, una frase que estimamos de enorme valor práctico: "unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado". Dicho llanamente: la Administración no es libre de reconstruir a su antojo hechos que un juez ya tuvo por inexistentes, y la actuación sancionadora administrativa está subordinada a la autoridad judicial. Conviene precisar, eso sí, el alcance exacto de esta regla, tal como la jurisprudencia lo ha decantado: lo que vincula a la Administración es el cuadro fáctico fijado por el juez —si la sentencia penal determinó que el hecho no existió o que no fue cometido por la persona investigada, no cabe sancionarla administrativamente por esos mismos hechos—; en cambio, cuando la absolutoria no contiene un pronunciamiento de fondo que fije los hechos, o cuando unos mismos hechos, sin constituir delito, configuran una falta administrativa con fundamento jurídico distinto, la sanción administrativa sigue siendo posible sin lesión del non bis in idem, pues los tres géneros de responsabilidad protegen intereses diferenciados.
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Conviene decirlo sin rodeos, porque existe cierto prejuicio en sentido contrario: invocar el debido proceso no es una argucia para eludir responsabilidades. Es el ejercicio de garantías que la Constitución y la Convención Americana reconocen a toda persona —física o jurídica— precisamente porque el poder de castigar, dejado sin contrapesos, se degrada con facilidad en arbitrariedad. Las empresas cumplen su parte respondiendo con seriedad ante las autoridades; el Estado cumple la suya sancionando solo cuando ha probado la infracción, mediante un procedimiento limpio y en un plazo razonable. Pese a ello, no hemos dejado de advertir que en la práctica administrativa costarricense persisten traslados de cargos imprecisos, denegatorias injustificadas de prueba, procedimientos que se eternizan y sanciones desproporcionadas. Cada uno de esos defectos es, técnicamente, una causal de nulidad que una defensa diligente puede y debe hacer valer, primero ante la propia Administración y, de ser necesario, ante la jurisdicción contencioso administrativa o la propia Sala Constitucional.
La consecuencia operativa para su empresa es una sola: el procedimiento sancionador se gana —o se pierde— desde el primer escrito. Es en la contestación al traslado de cargos donde se fijan los hechos controvertidos, se ofrece la prueba y se denuncian los vicios; esperar a la multa para "entonces sí" buscar abogado equivale a entrar al partido cuando el marcador ya está en contra. La empresa que documenta su operación, responde a tiempo, exige acceso completo al expediente y construye su defensa con rigor técnico desde el día uno, no solo mejora dramáticamente sus probabilidades: obliga a la Administración a hacer bien su trabajo, que es exactamente lo que el Estado de Derecho espera de ambas partes.
Una reflexión final
Frente al poder sancionador del Estado, las empresas no están indefensas: están protegidas por un entramado de garantías constitucionales y convencionales que la jurisprudencia más reciente ha seguido reforzando. Pero las garantías no operan solas; hay que invocarlas, probarlas y defenderlas en el expediente. Si su empresa ha sido notificada de un procedimiento sancionador —o intuye que uno se avecina—, el momento de actuar es ahora, no cuando llegue la sanción.
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