Principios del Derecho Administrativo Sancionador

El derecho administrativo sancionador se ha convertido en un poderoso instrumento de control social y disciplinario en nuestros sistemas jurídicos actuales. A lo largo de la evolución de esta rama legal, hemos observado cómo las potestades sancionatorias de las administraciones públicas han resistido cambios políticos y períodos históricos, manteniendo una intensidad creciente hasta nuestros días.

Para comprender la importancia del procedimiento administrativo sancionador, debemos reconocer que su aceptación y existencia obedece principalmente a razones prácticas vinculadas al cumplimiento efectivo de las normas. Sin embargo, también hemos notado una preocupante falta de transparencia en muchos de estos procedimientos y la amplitud discrecional que esto permite. Por tanto, resulta fundamental analizar los principios que deben guiar esta potestad estatal.

En este artículo, examinaremos los fundamentos del derecho administrativo sancionador, sus principios sustantivos, las etapas del procedimiento, las garantías del debido proceso y los mecanismos de extinción de la responsabilidad administrativa. Además, exploraremos cómo lograr un equilibrio entre la efectividad de los mandatos jurídicos y la protección de los derechos de los administrados frente al poder sancionatorio del Estado.

Fundamentos del Derecho Administrativo Sancionador

La potestad sancionadora del Estado constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta la eficacia del ordenamiento jurídico. Para comprender adecuadamente esta facultad, debemos analizar sus orígenes, características y finalidades que la distinguen de otras manifestaciones del poder estatal.

Origen y evolución del ius puniendi estatal

El ius puniendi representa la facultad estatal para imponer penas o medidas de seguridad. Esta facultad tiene rango constitucional y se integra por un sistema de principios que actúan como "barrera" ante posibles arbitrariedades. La potestad punitiva del Estado se materializa en dos sentidos: primero, en la posibilidad de legislar y tipificar conductas intolerables que afectan bienes jurídicos relevantes; segundo, en encargar esta aplicación al órgano jurisdiccional.

Históricamente, durante la época absolutista (siglo XVII y anteriores), solo los Jueces y Tribunales eran competentes para ejercer el ius puniendi estatal, aunque sus funciones constituían un híbrido entre la potestad judicial y administrativa. Fue a partir del siglo XVIII, con la separación de poderes propia de la Revolución Francesa, cuando las sanciones administrativas comenzaron a imponerse por órganos no judiciales.

Por tanto, la existencia de sanciones administrativas demuestra que la separación de poderes nunca se ha llevado a la práctica de forma estricta, permitiendo que la Administración también ejerza cierta potestad punitiva. Inicialmente, el Derecho Administrativo Sancionador se construyó con la finalidad de dotar a la Administración de una potestad de autoprotección, aunque posteriormente se ha expandido hacia la heterotutela, buscando mantener el orden social en su conjunto.

Diferencias con el Derecho Penal y Disciplinario

El Derecho Administrativo Sancionador es una rama autónoma con "anclaje" en el derecho público, específicamente en el derecho administrativo, cuya finalidad prioritaria es la protección del interés público. El procedimiento administrativo sancionador constituye la herramienta procedimental que permite a la administración ejercer el ius puniendi para garantizar la tutela de dicho interés, contrarrestando conductas antijurídicas debidamente tipificadas.

Aunque el Derecho Penal y el Administrativo Sancionador comparten naturaleza como manifestaciones del ius puniendi estatal, presentan importantes diferencias. Mientras el Derecho Penal protege bienes jurídicos concretos, el Derecho Administrativo Sancionador regula intereses públicos y generales. Asimismo, el procedimiento sancionador se dirige contra administrados, mientras que el disciplinario actúa sobre empleados públicos.

En cuanto a las autoridades competentes, en el procedimiento sancionador dependerá de la temática y conducta infractora, pudiendo ser varias entidades las que sancionen a un administrado. Por el contrario, en el procedimiento disciplinario será la Contraloría General quien sancione a funcionarios, y el Servir o la entidad empleadora a los servidores. Respecto a las sanciones, en el procedimiento sancionador suele aplicarse una multa, mientras que en el disciplinario puede ser inhabilitación (funcionarios) o amonestación, suspensión o destitución (servidores).

Finalidad del control administrativo

La potestad sancionadora de la Administración Pública tiene reconocimiento constitucional en muchos ordenamientos jurídicos. Su existencia obedece a razones prácticas vinculadas al cumplimiento de las normas, pues para lograr la efectividad de los mandatos jurídicos es necesario vigilar y prevenir contravenciones, pero también reaccionar cuando se producen.

En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que la satisfacción de intereses comunes requiere una Administración Pública eficaz, y esa eficacia depende en gran medida de su poder para proteger bienes jurídicos fundamentales para la sociedad. La potestad sancionadora no es un fin en sí misma, sino un medio para hacer más eficaz el ejercicio de otras potestades que el ordenamiento atribuye a la Administración para satisfacer intereses generales.

Por último, cabe destacar que la tríada regulatoria (regulación, cumplimiento normativo y fiscalización) sería completamente ineficaz sin la potestad sancionadora de la Administración. Esta facultad constituye el instrumento que garantiza que las normas no sean meras declaraciones de intenciones, sino mandatos efectivos cuyo incumplimiento acarrea consecuencias jurídicas.

Principios sustantivos que rigen la potestad sancionadora

Los principios sustantivos del derecho administrativo sancionador constituyen el marco esencial que limita y orienta el ejercicio de la potestad punitiva de la Administración. Estos principios actúan como garantías fundamentales para los administrados, asegurando que el poder sancionador estatal se ejerza con respeto a los derechos fundamentales y al ordenamiento jurídico.

Principio de legalidad y reserva de ley

El principio de legalidad administrativa constituye la piedra angular del derecho administrativo sancionador. Este principio, consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución Española, comprende tres garantías diferentes: la reserva de ley, el principio de tipicidad y la irretroactividad de las normas administrativas sancionadoras desfavorables. En Costa Rica, este principio está garantizado por el artículo 11 de la Constitución Política, que establece que las Administraciones Públicas y sus funcionarios son "simples depositarios de la autoridad".

La reserva de ley implica que únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo, es posible regular y restringir los derechos y libertades fundamentales. Por otra parte, los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar las leyes, pero no pueden establecer limitaciones a derechos fundamentales que excedan lo establecido en la ley.

Tipicidad y seguridad jurídica

El principio de tipicidad, derivación directa del principio de legalidad, exige que las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes estén claramente definidas por la ley. Este principio refuerza los objetivos del principio de legalidad y seguridad jurídica, requiriendo una precisión científica jurídica adecuada.

Como ha señalado la Sala Constitucional, este principio "se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes". Asimismo, implica que las infracciones y sanciones administrativas no deben ser ni generales ni indeterminadas, sino claras y precisas.

Culpabilidad y responsabilidad personal

El principio de culpabilidad supone la existencia de dolo, culpa o negligencia en la acción sancionable. De acuerdo con este principio, se supera la concepción anterior según la cual la responsabilidad administrativa era de carácter objetiva. En efecto, para referirse al ámbito de la responsabilidad subjetiva, el infractor ha de ser responsable y la conducta sancionada debe serle imputable.

En conexión con este principio, el de personalidad de las sanciones o responsabilidad personal por hecho propio constituye una garantía fundamental recogida en el artículo 25.1 de la Constitución. Este principio implica la necesidad de individualización de la sanción, prohibiendo hacer responsable a una persona por un hecho cometido por otra.

Non bis in idem

Este principio, derivado del artículo 42 de la Constitución Política, prohíbe sancionar a una persona más de una vez por un mismo hecho. Aunque la jurisprudencia ha establecido que las sedes penal y administrativa son autónomas, si una persona es absuelta en vía penal por inexistencia de los hechos, no puede ser sancionada administrativamente por los mismos hechos.

El principio non bis in idem presenta dos perspectivas: una material, que impide imponer a un sujeto un doble castigo por un mismo hecho y fundamento; y otra procesal, que prohíbe someter a más de un proceso a un mismo sujeto por los mismos hechos tras una decisión judicial firme.

Proporcionalidad y razonabilidad

El principio de proporcionalidad exige que la sanción aplicada sea proporcionada a la infracción cometida. La Sala Constitucional ha señalado que este principio es "consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho". Para graduar las sanciones, deben considerarse criterios como:

1. La gravedad del daño al interés público
2. El perjuicio económico causado
3. La repetición o continuidad en la infracción
4. El beneficio ilegalmente obtenido
5. La existencia o no de intencionalidad

Aunque doctrinalmente suelen distinguirse el principio de proporcionalidad y el de razonabilidad, puede establecerse una similitud entre ambos, pues una decisión que no respeta el principio de proporcionalidad no será razonable. La proporcionalidad implica una relación adecuada entre tres elementos: el contenido de la sanción, la falta cometida y los objetivos que se pretenden alcanzar.

El procedimiento administrativo sancionador

El procedimiento administrativo sancionador constituye el camino formal mediante el cual la Administración ejerce su potestad punitiva. Esta herramienta procedimental sirve para "asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico".

Etapas del procedimiento: inicio, instrucción y resolución

El procedimiento administrativo sancionador se estructura en tres fases claramente diferenciadas. La fase de iniciación comienza siempre de oficio mediante una decisión del órgano competente, que puede originarse por iniciativa propia, orden superior, petición razonada de otro órgano o denuncia. El acto de inicio debe notificar al interesado los hechos imputados, cargos, motivos, carácter y fines del procedimiento.

La fase de instrucción comprende la investigación, recolección de pruebas y verificación de los hechos. Es realizada por el órgano instructor, distinto del que finalmente resolverá. En esta etapa se formulan alegaciones y se practican las pruebas necesarias.

Finalmente, la fase de resolución valora las pruebas practicadas y concluye el procedimiento, fijando los hechos, responsables, infracciones tipificadas y sanciones correspondientes.

Principio de oficiosidad

Este principio se encuentra establecido en el artículo 222 de la LGAP: "El impulso del procedimiento administrativo se realizará de oficio, sin perjuicio del que puedan darle las partes". La Administración tiene la obligación de dirigir el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada.

Aunque la Administración impulsa el procedimiento, esto no impide la participación activa de las partes, especialmente por el carácter contradictorio del proceso. Sin embargo, existen excepciones a este principio, como cuando el inicio del procedimiento depende exclusivamente del particular.

Derecho a la defensa y audiencia

Todo procedimiento debe garantizar a las partes el efectivo derecho de defensa, cuya ausencia constituye una grave afectación a estos derechos. Las garantías mínimas incluyen: derecho a ser informado de los hechos acusados, acceso al expediente, asistencia letrada, plazo razonable para preparar la defensa, oportunidad de ser escuchado y presentar pruebas, y derecho a recurrir.

Valoración de la prueba y motivación

La valoración de la prueba le corresponde al órgano decisor en el momento de tomar la decisión final. Para destruir la presunción de inocencia, las pruebas deben cumplir con todos los requisitos legales, similar a lo que ocurre en la jurisdicción penal.

La motivación de las resoluciones administrativas es necesaria por incidir en los derechos de los administrados, constituyendo un parámetro de legalidad. La fundamentación no puede reducirse al aspecto jurídico; es fundamental una adecuada motivación de la reconstrucción de los hechos acreditados.

Aplicación del principio de verdad material

En el procedimiento administrativo se debe verificar la "verdad real o material" de los hechos que sirven de base al acto final. El artículo 214 de la LGAP establece que "en el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel posible".

Para lograr este objetivo, el órgano director debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes y necesarias, aun si no han sido propuestas por las partes e incluso contra su voluntad. Esto refleja el mandato hacia la autoridad de realizar todos los medios necesarios para obtener la veracidad sobre los hechos debatidos.

Garantías del debido proceso en la actuación administrativa

Las garantías fundamentales del debido proceso se extienden al ámbito administrativo como pilares esenciales para proteger los derechos del administrado frente a la potestad sancionadora estatal. Estas salvaguardas no son meras formalidades, sino requisitos constitucionales indispensables.

Derecho al juez natural e imparcialidad

El principio de juez natural, consagrado en el artículo 35 de la Constitución, prohíbe que una persona sea juzgada por comisiones especiales creadas para un caso específico. La imparcialidad constituye un principio constitucional fundamental de la función pública, necesario para satisfacer el interés general mediante conductas objetivas que garanticen la transparencia administrativa.

Presunción de inocencia

Este principio opera dentro del procedimiento administrativo sancionador como derivación del artículo 39 constitucional. Implica que la carga de la prueba recae sobre la Administración, quien debe destruir esta presunción mediante pruebas válidas. Además, ante dudas sobre la existencia de infracciones administrativas, aplica el principio in dubio pro administrado.

Principio de imputación e intimación

La intimación consiste en comunicar formalmente al funcionario los cargos específicos. Debe realizarse mediante una relación oportuna, expresa, precisa y circunstanciada de los hechos imputados y sus consecuencias jurídicas. La imputación implica el derecho a una acusación formal donde el juzgador individualiza al acusado y describe detalladamente el hecho imputado.

Acceso al expediente y confidencialidad

El artículo 272 de la LGAP garantiza que las partes pueden examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente. Sin embargo, existen excepciones cuando el conocimiento pueda comprometer secretos estatales o información confidencial, o cuando confiera privilegios indebidos a una parte.

Doble instancia y recursos

En materia administrativa, el recurso extraordinario de revisión permite impugnar actos finales firmes con dudas razonables sobre su validez. La jurisprudencia constitucional establece que la garantía de doble instancia se limita principalmente a causas penales, mientras que en procedimientos administrativos corresponde al legislador definir el acceso al recurso de apelación.

Extinción de la responsabilidad administrativa

Existen diversas formas por las cuales puede extinguirse la responsabilidad administrativa del infractor, siendo fundamentales para garantizar la seguridad jurídica y el equilibrio entre la potestad sancionadora y los derechos del administrado.

Prescripción y caducidad

La prescripción constituye un límite temporal al ejercicio del ius puniendi administrativo. Por regla general, salvo normativa especial, la potestad para disciplinar infracciones prescribe en un mes según el Código de Trabajo. Sin embargo, para funcionarios de la Hacienda Pública, el plazo se extiende a cinco años conforme al artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General.

La caducidad, por otra parte, supone la finalización del procedimiento sin pronunciamiento de fondo debido a la inactividad prolongada. Según el artículo 340 de la LGAP, cuando un procedimiento se paraliza por más de seis meses, debe declararse caduco. No obstante, esto no impide iniciar un nuevo procedimiento si la acción administrativa no ha prescrito.

Efectos de la absolución penal en sede administrativa

Aunque existe independencia entre las sedes penal y administrativa, la Sala Constitucional ha establecido límites importantes. Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona imputada, el administrado no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos.

Sin embargo, si en vía penal se determina que el hecho existió pero no constituye delito (por ejemplo, por ausencia de dolo), el asunto sí podría examinarse en vía administrativa bajo otros parámetros de responsabilidad.

Revocación y nulidad de sanciones

La Administración puede revisar sus propias sanciones mediante la revocación, que procede cuando existe divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público según el artículo 152.2 de la LGAP. Esta debe fundarse en razones de oportunidad, conveniencia o mérito.

Por otra parte, la nulidad procede cuando el acto administrativo contiene vicios graves. La nulidad absoluta, evidente y manifiesta permite a la Administración anular sus actos previo dictamen de la Procuraduría General, respetando el procedimiento ordinario establecido en los artículos 308 y siguientes de la LGAP.

Conclusión

En definitiva, el Derecho Administrativo Sancionador representa una manifestación esencial del poder estatal que equilibra la necesidad de control social con la protección de los derechos fundamentales. A lo largo de este artículo, hemos examinado cómo esta rama jurídica ha evolucionado desde una simple facultad de autoprotección administrativa hasta convertirse en un instrumento fundamental para garantizar el orden social general.

Resulta evidente que los principios sustantivos analizados —legalidad, tipicidad, culpabilidad, non bis in idem y proporcionalidad— constituyen barreras infranqueables frente a posibles arbitrariedades del poder público. Sin estos principios, la potestad sancionadora carecería de legitimidad y se transformaría en una herramienta de opresión más que de control legítimo.

El procedimiento administrativo sancionador, por su parte, no representa una mera formalidad, sino la vía estructurada mediante la cual se materializa esta potestad estatal. Las etapas de inicio, instrucción y resolución garantizan que el ejercicio del ius puniendi administrativo siga cauces predeterminados y transparentes. Ciertamente, la oficiosidad, el derecho a la defensa, la correcta valoración probatoria y la búsqueda de la verdad material conforman los pilares sobre los que se construye un procedimiento legítimo.

Las garantías del debido proceso, aunque originadas en el ámbito penal, se aplican plenamente al entorno administrativo sancionador. Así pues, el juez natural, la presunción de inocencia, la imputación clara y el acceso al expediente no son concesiones graciosas de la Administración, sino derechos fundamentales del administrado.

Finalmente, los mecanismos de extinción de la responsabilidad administrativa —prescripción, caducidad, revocación y nulidad— otorgan seguridad jurídica al sistema, estableciendo límites temporales y sustantivos al ejercicio de esta potestad.

El desafío permanente del Derecho Administrativo Sancionador consiste, por tanto, en mantener un equilibrio adecuado entre la eficacia administrativa y las garantías individuales. Únicamente mediante este equilibrio, la potestad sancionadora administrativa cumplirá su verdadero propósito: asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sin menoscabar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Si desea conocer más acerca del Derecho administrativo puede seguirnos en nuestras redes sociales como Officium Legal. También puede suscribirse a nuestro Newsletter para recibir nuestros últimos artículos de primera mano.