--- title: "El control de las conductas omisivas en la Administración pública: del deber de actuar a la tutela efectiva" description: "Conductas omisivas en la Administración pública: conozca las vías para exigir respuestas, reclamar el cumplimiento de obligaciones y proteger sus derechos." image: https://blog.officiumlegal.com/hubfs/El%20control%20de%20las%20conductas%20omisivas%20en%20la%20Administraci%C3%B3n%20p%C3%BAblica%20del%20deber%20de%20actuar%20a%20la%20tutela%20efectiva.png --- [Skip to content](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#main-content) [![Logo Officium](https://blog.officiumlegal.com/hs-fs/hubfs/Imported_Blog_Media/AF_LOGO-HOR-FULL-COLOR-1536x442-2.png?width=180&height=52&name=AF_LOGO-HOR-FULL-COLOR-1536x442-2.png "Logo Officium")](https://officiumlegal.com/) - [Contáctenos](https://officiumlegal.com/contactenos/) - [Agende una cita](https://legal.officiumlegal.com/es/agenda-cita?hsLang=es) septiembre 29, 2026 13 min read time # El control de las conductas omisivas en la Administración pública: del deber de actuar a la tutela efectiva ![Lic. Juan Carlos Castro](https://blog.officiumlegal.com/hs-fs/hubfs/Juan-Carlos.jpg?width=48&height=48&name=Juan-Carlos.jpg) [Lic. Juan Carlos Castro](https://blog.officiumlegal.com/es/author/lic-juan-carlos-castro) [Derecho Administrativo](https://blog.officiumlegal.com/es/tag/derecho-administrativo) ![El control de las conductas omisivas en la Administración pública del deber de actuar a la tutela efectiva](https://blog.officiumlegal.com/hubfs/El%20control%20de%20las%20conductas%20omisivas%20en%20la%20Administraci%C3%B3n%20p%C3%BAblica%20del%20deber%20de%20actuar%20a%20la%20tutela%20efectiva.png) La Administración pública puede vulnerar el ordenamiento jurídico tanto por lo que hace como por lo que deja de hacer. Una solicitud que permanece sin resolver, una prestación reconocida que no se ejecuta o una potestad de fiscalización que no se ejerce pueden producir afectaciones tan graves como una decisión expresamente contraria a Derecho. Por eso, el control de la función administrativa no debe limitarse a eliminar actuaciones ilegales: también debe permitir exigir las conductas jurídicamente debidas. Esta concepción encuentra respaldo en el artículo 49 de la Constitución Política costarricense, que encomienda a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de legalidad de la función administrativa y la protección de los derechos subjetivos y los intereses legítimos.   Índice [La omisión jurídicamente relevante: identificar qué debía hacerse](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#la-omision-juridicamente) [El silencio administrativo no debe normalizar el incumplimiento](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#el-silencio-administrativo) [Elegir la vía de control según la protección que se necesita](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#elegir-la-via-de-control) [Dos experiencias recientes: agua potable y transferencias presupuestarias](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#dos-experiencias-recientes) [Cuando el tiempo condiciona la reparación](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#cuando-el-tiempo) [De la reclamación genérica a una pretensión ejecutable](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#de-la-reclamacion) [La tutela debe comenzar a tiempo y terminar con el cumplimiento](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#la-tutela-debe) [Responsabilidad institucional y responsabilidad personal](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#responsabilidad-institucional) [El control más eficaz es el que evita la omisión](https://blog.officiumlegal.com/es/derecho-administrativo/el-control-de-las-conductas-omisivas-en-la-administracion-publica-del-deber-de-actuar-a-la-tutela-efectiva#el-control-mas)   Resulta especialmente significativo que el artículo 49 de la [Constitución Política](https://sinalevi.go.cr/ResultadosNormativa/Informacion?param1=871¶m2=147492¶m3=1) defina el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa mediante la expresión “función administrativa”, sin circunscribirlo al control del acto administrativo. Esta diferencia no es meramente terminológica: el acto constituye una manifestación de esa función, pero no agota su contenido ni delimita, por sí solo, el alcance de su fiscalización judicial. Desde esta perspectiva, el control no se reduce a examinar la validez de las decisiones formalmente adoptadas, sino que comprende también las actuaciones materiales y el incumplimiento de los deberes jurídicos de actuar. Así lo desarrollan los artículos 1 y 36 del [Código Procesal Contencioso-Administrativo](https://sinalevi.go.cr/ResultadosNormativa/Informacion?param1=57436¶m2=146091¶m3=1), al comprender las infracciones por acción u omisión y reconocer expresamente las conductas omisivas como objeto del proceso. La consecuencia es fundamental: la ausencia de un acto administrativo no implica ausencia de control jurisdiccional. Cuando la Administración omite resolver, ejecutar o realizar una prestación jurídicamente exigible, el problema no radica necesariamente en una decisión que deba anularse, sino en un deber incumplido cuya observancia puede reclamarse judicialmente. El centro de la tutela se desplaza, así, desde la revisión del acto hacia el sometimiento de la conducta administrativa al ordenamiento jurídico y la protección efectiva de las situaciones jurídicas afectadas. Los estudios y pronunciamientos publicados por la PGR entre 2024 y 2026 ofrecen elementos para examinar este fenómeno desde una perspectiva más amplia: cómo identificar una omisión jurídicamente relevante, cuál es la vía adecuada para combatirla y qué debe hacerse para que el control produzca resultados efectivos.   ## La omisión jurídicamente relevante: identificar qué debía hacerse El punto de partida consiste en distinguir entre una expectativa insatisfecha y el incumplimiento de una obligación. No basta afirmar que la Administración “no hizo nada”. Es necesario precisar qué conducta debía realizar, cuál era su fundamento jurídico, qué órgano tenía competencia y desde cuándo resultaba exigible. Para analizar el problema conviene separar la falta de decisión de la falta de ejecución. En el primer supuesto, la persona espera que se resuelva una solicitud, un procedimiento o un recurso. En el segundo, lo pendiente puede ser una actuación material: prestar un servicio, cumplir una decisión o desarrollar una actividad de vigilancia. La doctrina reciente examina precisamente esa diferencia entre el silencio asociado a la falta de pronunciamiento y la inactividad relacionada con prestaciones o actuaciones debidas. La distinción tiene consecuencias prácticas. Quien necesita una resolución no plantea necesariamente el mismo conflicto que quien ya cuenta con una decisión favorable, pero continúa esperando su cumplimiento. Tampoco sería suficiente responder formalmente una denuncia cuando lo reclamado, y jurídicamente exigible, es efectuar una inspección. En Costa Rica, el artículo 329 de la [Ley General de la Administración Pública](https://sinalevi.go.cr/ResultadosNormativa/Informacion?param1=13231¶m2=150737¶m3=1) establece el deber de resolver expresamente dentro de los plazos legales y califica su incumplimiento como falta grave de servicio. A la vez, aclara que la resolución tardía puede ser válida, salvo disposición legal contraria: la ilegalidad del retraso y la validez del acto finalmente emitido son cuestiones diferentes, Desde esta perspectiva, una buena estrategia de control debe comenzar por una pregunta concreta: ¿qué actuación jurídicamente debida sigue pendiente? Esa precisión evita tanto las reclamaciones excesivamente abstractas como las respuestas administrativas que aparentan atender el problema sin solucionarlo.   ## El silencio administrativo no debe normalizar el incumplimiento En un estudio publicado en 2026 en la Revista de Estudios Europeos, Yolanda Hernández Villalón cuestiona la transformación del silencio administrativo: una técnica concebida para proteger a la persona frente a la falta de respuesta puede terminar funcionando, en la práctica, como una forma habitual de no resolver. Su planteamiento pertenece al debate europeo y no debe trasladarse automáticamente al ordenamiento costarricense, pero permite identificar un riesgo común: confundir los efectos jurídicos del silencio con una justificación de la pasividad administrativa. En nuestro ordenamiento, tampoco puede afirmarse que cualquier falta de respuesta implique la aprobación de lo solicitado. El silencio positivo exige verificar los supuestos y condiciones del régimen aplicable; el artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública no convierte toda petición desatendida en una autorización favorable. Otro aporte reciente proviene de Ernesto José Saavedra Bazán, quien, en su estudio de 2024 sobre las “demoras” y la “inactividad administrativa”, distingue entre el plazo legal y el plazo razonable. El primero se encuentra predeterminado normativamente; el segundo exige una valoración contextual. El autor advierte sobre el riesgo de relativizar los términos legales mediante apreciaciones posteriores de razonabilidad. Se trata de doctrina elaborada desde el Derecho peruano, útil como referencia comparativa. La enseñanza para el análisis jurídico es importante: la complejidad del expediente, las actuaciones necesarias y la conducta de las partes pueden requerir examen, pero no deben convertirse en explicaciones genéricas que hagan irrelevante el plazo aplicable. Una justificación seria tendría que identificar el obstáculo concreto, explicar su incidencia y mostrar las actuaciones realizadas para superarlo. El problema no se resuelve, por tanto, otorgando significado al silencio. También requiere impedir que la posibilidad de acudir a los tribunales se utilice como sustituto ordinario del deber administrativo de decidir.   ## Elegir la vía de control según la protección que se necesita Las omisiones no plantean siempre el mismo tipo de controversia. La elección del mecanismo de protección debe atender al derecho comprometido, a la actuación pendiente y a la jurisdicción competente por razón de la materia. El amparo constitucional procede frente a omisiones que lesionen o amenacen derechos fundamentales. El artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional comprende expresamente las omisiones de las autoridades públicas; el artículo 49 permite ordenar la realización de la conducta omitida dentro de un plazo. Su finalidad no se reduce a declarar una irregularidad, sino que comprende restablecer el ejercicio del derecho afectado. El amparo de legalidad, por su parte, se ha desarrollado para controlar la mora en la resolución de procedimientos administrativos. El informe de la Procuraduría de 2025 lo describe como una construcción jurisprudencial, con regulación híbrida que combina disposiciones procesales contencioso-administrativas y de la jurisdicción constitucional. Esa caracterización impide tratarlo como un procedimiento íntegramente definido por una única disposición legal. El proceso contencioso-administrativo permite solicitar la condena a realizar una conducta jurídicamente debida, conforme a los artículos 42.2.g y 122.g del Código Procesal Contencioso-Administrativo. Su artículo 35 admite requerir previamente el cumplimiento por quince días o acudir directamente a juicio; en este último supuesto, el órgano jurisdiccional concede al jerarca supremo un máximo de quince días hábiles para actuar. El requerimiento previo no constituye, por tanto, una exigencia invariable de acceso. La elección no debería hacerse únicamente a partir del nombre del proceso. Conviene determinar primero el resultado buscado. ¿Se necesita una respuesta? ¿La ejecución de una obligación ya definida? ¿Una medida urgente para evitar un perjuicio? ¿La reparación de daños? Formular estas preguntas ayuda a evitar que se obtenga una resolución formalmente favorable, pero insuficiente para resolver el conflicto real.   ## Dos experiencias recientes: agua potable y transferencias presupuestarias La omisión de prestar y la omisión de fiscalizar Un comunicado oficial de la Sala Constitucional, fechado el 16 de julio de 2024, informó sobre siete recursos de amparo relacionados con problemas de abastecimiento de agua potable. Los asuntos se dirigieron contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y, en varios casos, también contra la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. La Sala destacó deficiencias estructurales de planificación y ejecución, así como la falta de acreditación de actuaciones efectivas del regulador para garantizar la continuidad y calidad del servicio. Las órdenes combinaron, según cada asunto, respuestas inmediatas y medidas de mayor alcance. En varios pronunciamientos se exigió suministro diario suficiente cuando las interrupciones superaran seis horas y se fijó un máximo de dieciocho meses para implementar soluciones que aseguraran un servicio eficiente y continuo. La lección que cabe extraer es que el examen de una omisión no debe detenerse en el prestador directo. También puede ser necesario analizar la actuación de quien tenía el deber de supervisarlo. Asimismo, una solución estructural no debería convertirse en motivo para desatender las necesidades inmediatas mientras se ejecuta.   ## Cuando el tiempo condiciona la reparación Otra experiencia aparece en la resolución 2026-012063, votada el 7 de abril de 2026. Según el comunicado oficial de la Sala Constitucional, la mayoría declaró con lugar un amparo por la omisión del Ministerio de Hacienda de transferir ₡11.521.740.110, correspondientes al incremento del 2 % del Fondo Especial para la Educación Superior aprobado para 2025. La Sala consideró vulnerado el derecho a la educación. El mismo comunicado explica una limitación decisiva: debido a la anualidad presupuestaria, no se ordenó girar los recursos del ejercicio 2025 una vez concluido este. Se previno la repetición de la conducta y se condenó al Estado al pago de costas, daños y perjuicios, liquidables en la jurisdicción contencioso-administrativa. Este caso permite advertir que declarar ilegítima una omisión no garantiza siempre la restitución en los términos originalmente pretendidos. De ahí la importancia de evaluar oportunamente la protección preventiva: cuando el tiempo transforma las posibilidades de cumplimiento, esperar la sentencia final puede resultar insuficiente.   ## De la reclamación genérica a una pretensión ejecutable Una demanda por omisión debería permitir identificar con claridad qué tendría que suceder para considerar cumplida la eventual sentencia. Solicitar únicamente que se ordene “resolver el problema” puede trasladar a la fase de ejecución la misma indeterminación que originó el conflicto. Como método de preparación, resulta útil construir una secuencia verificable: la fuente del deber, los hechos que activaron su exigibilidad, las gestiones realizadas, las actuaciones efectivamente cumplidas y aquello que permanece pendiente. Los comprobantes de recepción, el expediente administrativo, las comunicaciones institucionales, los informes técnicos y las decisiones anteriores pueden ayudar a reconstruir esa secuencia. También conviene examinar las explicaciones de la Administración, no simplemente ignorarlas. Una cosa es un impedimento acreditado y otra una referencia general a la falta de personal, la coordinación interinstitucional o las restricciones presupuestarias. La argumentación debería mostrar por qué la explicación ofrecida resulta insuficiente y qué actuaciones concretas podían razonablemente exigirse. Ese esfuerzo de precisión debe respetar, además, los límites de la función judicial. Los artículos 127 y 128 del Código Procesal Contencioso-Administrativo distinguen entre conductas regladas —o situaciones de discrecionalidad reducida a cero— y aquellas en las que subsiste un margen legítimo de elección administrativa. En estas últimas, puede ordenarse el ejercicio de la potestad dentro de sus límites, sin sustituir libremente las opciones que el ordenamiento reserva a la Administración. Piénsese, como ejemplo, en una inspección pendiente. La reclamación podría orientarse a que se practique, se valoren sus resultados y se adopte una decisión motivada. Sería distinto pretender que, sin esa comprobación previa, el juez imponga automáticamente una sanción específica. El control de la inactividad debe corregir el incumplimiento sin prescindir de las garantías necesarias para decidir válidamente.   ## La tutela debe comenzar a tiempo y terminar con el cumplimiento Los artículos 19 a 22 del Código Procesal Contencioso-Administrativo permiten medidas cautelares que impongan obligaciones de hacer, no únicamente la suspensión de actos, sujetas a sus presupuestos y a la ponderación de los intereses afectados. Esta posibilidad merece especial atención al preparar una reclamación por omisión. La pregunta no debería limitarse a qué se pedirá en la sentencia, sino incluir qué necesita protección mientras el proceso se tramita. Para justificar una medida urgente conviene explicar el perjuicio que podría producir la espera, su relación con la inactividad y la utilidad concreta de la actuación provisional solicitada. La protección tampoco debería darse por concluida con la notificación de una sentencia favorable. Los artículos 155 y siguientes del Código contemplan facultades de ejecución judicial y medidas frente al incumplimiento. Desde una perspectiva práctica, una orden de cumplimiento debe acompañarse de criterios que permitan verificarla. No es equivalente informar que se inició una gestión a demostrar que se realizó la prestación. Tampoco un cronograma acredita por sí mismo que se haya corregido la afectación. Por ello, sería conveniente que, cuando la naturaleza del asunto lo permita, las pretensiones propongan resultados comprobables, etapas justificadas y documentación de respaldo. El propósito no es convertir al juez en administrador permanente, sino evitar que una obligación judicialmente reconocida permanezca incumplida bajo nuevas fórmulas de aparente actividad.   ## Responsabilidad institucional y responsabilidad personal El control de la omisión y la reparación de sus consecuencias cumplen funciones diferentes. La Ley General de la Administración Pública regula la responsabilidad por el funcionamiento administrativo en su artículo 190; el artículo 196 exige un daño efectivo, evaluable e individualizable. La responsabilidad personal del funcionario, contemplada en el artículo 199, requiere dolo o culpa grave. No debe confundirse la responsabilidad institucional con la atribución automática de responsabilidad individual. Al preparar una reclamación indemnizatoria, por tanto, no conviene confiar únicamente en la demostración del retraso. También debe desarrollarse la prueba del perjuicio y explicar por qué se atribuye a la actuación omitida. Una cronología puede acreditar que la Administración tardó; no necesariamente permite, por sí sola, determinar qué daño produjo esa tardanza. La misma cautela resulta necesaria cuando existe una sentencia de amparo con condena en abstracto. La Ley de la Jurisdicción Constitucional contempla la liquidación de las consecuencias patrimoniales en la vía correspondiente; la declaración favorable no debe confundirse con la fijación automática de una suma indemnizatoria. La reparación económica es importante, pero no sustituye siempre el interés principal de la persona. En numerosos conflictos, el objetivo seguirá siendo recibir la prestación, obtener la decisión o lograr que se ejecute lo debido. Conviene, por ello, diseñar la estrategia sin reducir todo el problema a una compensación futura.   ## El control más eficaz es el que evita la omisión La prevención también tiene fundamento jurídico. El artículo 12 de la Ley General de Control Interno atribuye deberes de gestión y corrección al jerarca y a los titulares subordinados. Su artículo 39 contempla responsabilidades por incumplimientos injustificados de los deberes vinculados con el sistema de control interno, bajo los presupuestos correspondientes. A partir de ese marco, una política institucional de prevención debería registrar no solo los documentos recibidos, sino las obligaciones pendientes: quién debe actuar, cuál es el plazo, qué necesita para cumplir y qué consecuencias puede ocasionar la demora. Las alertas tempranas tendrían que servir para corregir el atraso, no únicamente para dejar constancia de que fue detectado. También sería conveniente diferenciar los indicadores de actividad de los indicadores de cumplimiento. El número de oficios emitidos puede mostrar movimiento burocrático, pero no necesariamente permite saber si una persona recibió el servicio o si una decisión fue ejecutada. La evaluación debería concentrarse en resultados verificables. La reiteración de litigios por falta de respuesta merece, además, una lectura organizativa. Más allá de defender cada expediente, sería razonable identificar dónde se producen los bloqueos, qué tareas se duplican y cuáles omisiones se repiten. La respuesta institucional no debería agotarse en cumplir únicamente cuando interviene un tribunal.   Conclusión El control de las conductas omisivas exige mirar más allá del expediente inmóvil. Obliga a identificar el deber incumplido, escoger una vía de protección adecuada y formular una respuesta capaz de transformar la situación de la persona afectada. Las fuentes recientes examinadas muestran problemas diferentes, pero relacionados: la litigación por falta de respuesta, la insuficiencia del silencio como garantía, la omisión de prestar y supervisar servicios, y las dificultades de reparación cuando el tiempo ha alterado las posibilidades de cumplimiento. De ellas cabe extraer una orientación común: el control debe ser oportuno, concreto y verificable. La Administración no cumple el Derecho únicamente cuando se abstiene de actuar ilegalmente. También debe realizar, a tiempo, aquello que está jurídicamente obligada a hacer. El éxito del control no debería medirse solo por la existencia de una sentencia favorable, sino por la corrección efectiva de la omisión y por la capacidad institucional de evitar que vuelva a producirse. 1\. ¿Su proyecto está paralizado por un permiso que no llega, mientras los intereses, los alquileres y los compromisos contractuales siguen corriendo? 2\. ¿De qué le sirve a su empresa una resolución favorable si la Administración no cumple lo que ya decidió? 3\. ¿Está esperando una negativa por escrito para defender su inversión, cuando el verdadero problema es que la Administración no actúa? 4\. ¿Las pérdidas que provoca una demora administrativa injustificada son un costo que su empresa debe soportar o un daño cuya reparación debería reclamar? 5\. ¿Cuánto más puede costarle seguir esperando antes de valorar una medida judicial que exija a la Administración actuar?   **¿La falta de respuesta o de actuación de una institución pública está afectando su empresa?** En Officium Legal podemos ayudarle a identificar el deber incumplido, valorar las vías disponibles en [Derecho administrativo](https://officiumlegal.com/area/derecho-administrativo/) y definir qué medidas conviene solicitar para proteger sus derechos. Contáctenos para revisar su caso.  Últimos artículos publicados ## También le podría interesar [Otros artículos](https://blog.officiumlegal.com/es) [![Control pleno de la Administración Pública en el Código Procesal Contencioso](https://blog.officiumlegal.com/hs-fs/hubfs/Derecho%20administrativo.png?width=624&height=427&name=Derecho%20administrativo.png)](https://blog.officiumlegal.com/es/codigo-procesal-contencioso-administrativo-costa-rica?hsLang=es) octubre 23, 2023 31 min read time ### [Control pleno de la Administración Pública en el Código Procesal Contencioso](https://blog.officiumlegal.com/es/codigo-procesal-contencioso-administrativo-costa-rica?hsLang=es) A- Presentación: En el prólogo a la obra de Arend LIJPHART, afirmaba Juan BOTELLA que “(…) no... [![Picture of Lic. Juan Carlos Castro](https://blog.officiumlegal.com/hs-fs/hubfs/Juan-Carlos.jpg?width=40&height=40&name=Juan-Carlos.jpg) Lic. 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