Hemos podido constatar, con preocupación creciente, que una práctica muy arraigada en el foro de la contratación pública costarricense sigue generando consecuencias procesales graves para quienes la adoptan: la de presentar un recurso de apelación —o cualquier otro mecanismo impugnativo— mediante un texto genérico en el formulario electrónico de SICOP, para luego remitir al lector al documento adjunto en el que, supuestamente, se encuentran desarrollados los argumentos de fondo. La Contraloría General de la República (en adelante CGR) ha venido señalando, con una reiteración que ya no admite dudas razonables, que esa práctica equivale a no interponer el recurso conforme a derecho. El resultado, invariablemente, es el rechazo de plano por inadmisibilidad.
Las resoluciones R-DCP-SICOP-01117-2026 notificada el 24 de junio de 2026, R-DCP-SICOP-01005-2026 notificada el 9 de junio de 2026 y R-DCP-00032-2026 de las nueve horas con cincuenta y un minutos del cuatro de junio de 2026, constituyen tres manifestaciones recientes y públicamente verificables de esa línea interpretativa consolidada. No se trata de decisiones aisladas ni de criterios en formación: se trata de una posición institucional ya definida, coherente en su razonamiento y uniforme en sus consecuencias. Conviene, por ello, detenerse a examinar sus fundamentos normativos, analizar el razonamiento que los sustenta y extraer las implicaciones prácticas para quienes participan en procedimientos de contratación pública o ejercen la representación de quienes lo hacen.
Índice
El marco normativo: la obligatoriedad del sistema y sus consecuencias
La función diferenciada del formulario y los adjuntos: prueba versus argumentación
El uso incompleto o inadecuado del formulario: una variante igualmente sancionada
La extensión del requisito a las diligencias de adición y aclaración
La naturaleza jurídica del requisito: ¿formalismo estéril o garantía sustantiva del sistema?
Implicaciones prácticas para los operadores jurídicos
El punto de partida del análisis no puede ser otro que el artículo 16 de la Ley General de Contratación Pública (en adelante LGCP, Ley No. 9986), cuyo texto es categórico en establecer que "toda la actividad de contratación pública regulada en la presente ley deberá realizarse por medio del sistema digital unificado", y que "la utilización de cualquier otro medio para la promoción de procedimientos de contratación acarreará su nulidad absoluta". Esta disposición no es una novedad radical en el ordenamiento costarricense, pues ya el artículo 40 de la anterior Ley de Contratación Administrativa (Ley No. 7494) establecía el carácter obligatorio del sistema digital unificado. Lo que sí representa una evolución significativa es la precisión con la que la LGCP articula las consecuencias del incumplimiento y, sobre todo, la densidad funcional que le atribuye al sistema como herramienta de transparencia, rendición de cuentas e interoperabilidad.
En ese marco, el artículo 243 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública (en adelante RLGCP, Decreto Ejecutivo No. 43808-H) establece en cuanto a la presentación de recursos, con una claridad que no deja espacio para la interpretación contraria, lo siguiente: "Todo recurso se deberá interponer utilizando para ello los formularios electrónicos designados en el sistema digital unificado y los documentos adjuntos corresponderán a la prueba que apoye las argumentaciones de las partes." (El resaltado es nuestro). A lo cual debe añadirse lo dispuesto en el artículo 244 del mismo cuerpo reglamentario, que cataloga como causal de rechazo de plano por inadmisibilidad los casos en que "no se cumplan los aspectos esenciales para la tramitación del recurso a través de los medios establecidos al efecto, tales, como la no interposición en el sistema digital unificado o no se utilice el formulario electrónico dispuesto en el sistema digital unificado para la interposición y firma del recurso."
La norma, pues, es inequívoca en establecer una distribución funcional entre el formulario y los adjuntos: los primeros contienen los argumentos; los segundos contienen la prueba. Esta distinción no es accidental ni meramente técnica. Responde, como veremos, a una lógica sustantiva que la CGR ha explicado con notable detalle en la jurisprudencia más reciente.
Resulta necesario, para comprender a cabalidad la posición de la CGR, distinguir con precisión las dos funciones que el reglamento asigna a cada componente del expediente digital. El formulario electrónico es el espacio destinado al desarrollo de la argumentación jurídica y técnica: es ahí donde el recurrente debe identificar el vicio que imputa al acto impugnado, fundamentar por qué ese vicio existe, indicar las normas infringidas, señalar la trascendencia del defecto y demostrar, en su caso, la existencia de un mejor derecho a la adjudicación. Los documentos adjuntos, en cambio, cumplen una función exclusivamente probatoria: respaldan, con elementos objetivos, las afirmaciones que el recurrente ya ha formulado en el formulario.
Esta distinción tiene una consecuencia práctica fundamental: el adjunto no puede suplir al formulario. No importa cuán exhaustivo, técnicamente sólido o jurídicamente elaborado sea el documento en formato PDF que se adjunte al expediente; si ese documento contiene los argumentos que debían estar en el formulario, la CGR no lo leerá como parte del recurso. Lo que el formulario no diga, no existe procesalmente.
La resolución R-DCP-SICOP-01117-2026 ilustra este principio con especial contundencia. En esa ocasión, la empresa recurrente interpuso un recurso de apelación contra el acto final de la Licitación Mayor No. 2026LY-000003-0015500001 promovida por el Instituto de Desarrollo Rural, e incorporó en el formulario de SICOP el siguiente texto: "Se interpone formal recurso de apelación contra el acto de adjudicación de este procedimiento de contratación. Los argumentos técnicos, jurídicos, la tabla comparativa de incumplimientos y el análisis forense de las pruebas se desarrollan de forma exhaustiva en el documento formal adjunto, denominado 'Recurso de apelación 3102 Maquinaria Licitación INDER', el cual forma parte integral de esta acción. El recurso se fundamenta legalmente en los artículos 8 (principios de eficacia, eficiencia y prevalencia del fondo sobre la forma), 50 (caducidad), 97, 98 y concordantes de la Ley General de Contratación Pública (LGCP, Ley N° 9986); así como en los artículos 118 (solución de contradicciones en la oferta), 127 (ofertas en consorcio), 259, 260 y siguientes del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública (RLGCP). Se solicita la anulación del acto impugnado con base en las consideraciones y pretensiones contenidas en el archivo adjunto."
La División de Contratación Pública de la CGR fue terminante en su apreciación. El órgano contralor señaló que "el texto incorporado por el recurrente carece del contenido necesario que le permita a este órgano contralor resolver los argumentos que se plantean, siendo que lo que realiza es una manifestación genérica mediante la cual no se logra extraer las razones por las que impugna, por ende cuál es el argumento concreto que imputa." Con esa motivación, procedió a rechazar de plano el recurso por inadmisible, de conformidad con los artículos 16 de la LGCP y 243 y 244 inciso d) del RLGCP.
Cabe destacar que el párrafo final del considerando de esa resolución contiene una síntesis doctrinaria que merece ser transcrita en su integridad, pues define con precisión los contornos del requisito: "A partir de lo anterior, indicar simplemente en el formulario 'ver adjunto' o hacer una mera remisión a un anexo del formulario en el que se encuentre el desarrollo de la acción recursiva en un formato de documento portátil (pdf), implicaría no utilizar el formulario dispuesto por el sistema."
Lea también: ¿Qué recursos proceden en compras internacionales?
Sin dejar de lado el supuesto anterior, hemos de advertir que la jurisprudencia reciente también ha abordado una variante distinta pero igualmente problemática: la del recurrente que sí utiliza el formulario, pero lo hace de manera tan superficial que el contenido incorporado no permite al órgano resolver los agravios planteados. Este supuesto quedó bien ilustrado en la resolución R-DCP-SICOP-01005-2026, emitida con ocasión de los recursos de apelación interpuestos contra el acto final de la Licitación Mayor No. 2025LY-000013-0021400001 del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, relativa a un convenio marco para la contratación de medios de comunicación para pauta publicitaria e informativa.
En ese caso, la recurrente consignó en el formulario de SICOP el siguiente texto: "Presento ante la Administración de SICOP y del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el presente Recurso de Revocatoria y Apelación al concurso No. 2025LY-000013-002140000 por considerar que no se respetó la normativa de la Ley de la Contratación Administrativa, adjudicando extemporáneamente la contratación y discriminando al 80% de los participantes, no permitiendo que presentáramos la aceptación a la ampliación del concurso, ni tomando en cuenta nuestras ofertas. (Adjunto documento respectivo)."
La CGR hizo notar que, si bien la recurrente sí utilizó el formulario —a diferencia de la situación que origina el rechazo por no uso del sistema—, su empleo fue "incompleto e inadecuado, dado que el contenido incorporado no permite comprender la imputación concreta planteada ni la fundamentación necesaria para que este órgano contralor pueda realizar el análisis correspondiente." Añadió el órgano que "no basta con enunciar frases generales sobre eventuales irregularidades del procedimiento, sino que el formulario debe contener el desarrollo de los alegatos que sustentan la impugnación." Siguiendo esa línea, rechazó de plano el recurso por inadmisible, por inobservancia de los requisitos formales esenciales para su tramitación.
Esta distinción entre el no uso del formulario y su uso incompleto o inadecuado es jurídicamente relevante, aunque los efectos procesales sean idénticos en ambos casos. En el primero, el vicio está en la elección del medio equivocado; en el segundo, en la insuficiencia del contenido incorporado en el medio correcto. En ambos supuestos, la consecuencia es el rechazo de plano, sin posibilidad de subsanación posterior.
También le podría interesar: ¿Qué sanciones existen en contratación pública?
Conviene precisar que la obligación de uso correcto del formulario electrónico no se circunscribe a los recursos de apelación y objeción al cartel. El artículo 243 del RLGCP, en concordancia con el artículo 251 del mismo cuerpo reglamentario, extiende esa obligación a las diligencias de adición y aclaración que se presenten contra las resoluciones que resuelvan dichos recursos. En ese sentido, la resolución R-DCP-00032-2026 —emitida a las nueve horas con cincuenta y un minutos del cuatro de junio de dos mil veintiséis por la División de Contratación Pública— es particularmente ilustrativa, pues rechazó de plano las diligencias de adición y aclaración interpuestas por la empresa en relación con la Resolución R-DCP-SICOP-00726-2026 del 5 de mayo de 2026, precisamente porque la solicitud había sido "presentada fuera del sistema digital unificado (SICOP)."
La CGR fue explícita al señalar que "todo recurso se debe interponer únicamente por el sistema digital unificado, siendo este actualmente el SICOP, lo cual se entiende extendido desde luego, a las diligencias de adición y aclaración que se presenten contra las resoluciones que resuelvan dichos recursos. De esta manera, cualquier gestión de recursos de impugnación sólo podrá tramitarse mediante el referido sistema, de lo contrario procederá su rechazo." Esta posición, como también lo señaló el mismo órgano, ha sido sostenida en forma reiterada, al menos desde la resolución No. R-DCP-00032-2025, de las doce horas con cincuenta minutos del trece de junio de dos mil veinticinco, lo que deja en evidencia que no estamos ante un criterio nuevo sino ante una doctrina consolidada que los operadores del sistema deberían conocer.
En este punto estimamos que corresponde formular una reflexión crítica, pues podría surgir la objeción de que la posición de la CGR incurre en un formalismo excesivo, reñido con el principio del informalismo que rige los procedimientos administrativos y que, en términos generales, orienta también la contratación pública. Esta objeción, sin embargo, no resiste un examen detenido del razonamiento que subyace a las resoluciones analizadas.
Resulta casi incuestionable que el requisito de uso del formulario electrónico no es, en su esencia, un requisito meramente formal. La misma CGR lo ha explicado con claridad en sus resoluciones, particularmente en la R-DCP-SICOP-01117-2026, en la que transcribió la nota del Licenciado Elard Gonzalo Ortega Pérez incorporada en la Resolución R-DCA-00002-2023 de las 10:26 horas del 11 de enero de 2023, cuyo texto resulta de especial interés: "Este razonamiento no obedece a consideraciones formales que desnaturalicen el principio del informalismo sino que armoniza la aplicación de aquél con el efecto útil del cambio de paradigma a un sistema electrónico de compras de orden transaccional y cuya información es relevante para cometidos sustantivamente mayores en la orientación de la contratación pública costarricense." (El subrayado corresponde al original.)
Más aún, la misma resolución R-DCP-SICOP-01117-2026 desarrolla este razonamiento en términos que merecen especial atención, al señalar que "el uso del sistema digital unificado y de los formularios electrónicos que se dispongan al efecto en la plataforma (artículo 25 y 243 del RLGCP), adquieren una relevancia de carácter trascendental dentro del nuevo modelo de gestión de la contratación pública que plantea la LGCP", puesto que "es la utilización del SICOP y propiamente de los formularios en formato XML dispuesto para ello en el sistema, posibilitan el cumplimiento de los principios que debe garantizar el sistema digital unificado a partir de lo dispuesto en la LGCP y su reglamento." La CGR añade que no se trata "únicamente de disponer la información en plataformas electrónicas de acceso público sino que se hace necesario que se garantice la posibilidad real de consultar dicha información y utilizarla como parte de la rendición de cuentas y generación de estadísticas."
De ahí que el argumento en contrario —el de que la CGR podría simplemente leer el adjunto y resolver sobre el fondo— no solo desconoce la normativa vigente, sino que también ignora la racionalidad sistémica que justifica esa normativa. Los formularios electrónicos de SICOP no son cajas de texto sin consecuencias: su contenido alimenta bases de datos indexadas que permiten el análisis estadístico, la elaboración de políticas públicas, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Cuando un operador elude el formulario mediante la técnica del "ver adjunto", priva al sistema de información que trasciende el caso individual y que tiene valor para la orientación de la contratación pública en su conjunto.
Las consecuencias prácticas de la doctrina que venimos analizando son concretas y urgentes. Lejos de constituir un asunto menor de técnica procesal, la cuestión del correcto uso del formulario de SICOP se ha convertido en una condición de acceso al sistema recursivo de la contratación pública. En ese orden de ideas, conviene señalar algunas implicaciones que estimamos relevantes para quienes asesoran a oferentes, administraciones contratantes o terceros interesados.
En primer lugar, el desarrollo de los alegatos —todos ellos, sin excepción— debe constar en el cuerpo del formulario electrónico. No es suficiente con mencionar el vicio en términos generales ni con hacer referencia a los artículos supuestamente infringidos; es necesario articular la argumentación de manera que permita al órgano contralor comprender "la imputación concreta planteada", tal y como lo exige la resolución R-DCP-SICOP-01005-2026. La mención de normas en el formulario, sin desarrollar por qué y cómo se infringieron en el caso concreto, no satisface el deber de fundamentación.
En segundo lugar, los documentos adjuntos tienen una función exclusivamente probatoria. Allí deben incorporarse los estudios técnicos, los dictámenes profesionales, las certificaciones, las actas notariales y cualesquiera otros elementos de prueba que respalden las afirmaciones del formulario. Pero la argumentación jurídica, la que explica el porqué, la que construye el nexo entre el hecho y el vicio, la que demuestra la trascendencia del defecto y el mejor derecho, debe estar en el formulario y no en el adjunto.
En tercer lugar, sobra señalar que estas exigencias se aplican no solo a los recursos de apelación, sino también a las objeciones al cartel y a las diligencias de adición y aclaración. La resolución R-DCP-00032-2026 es explícita al respecto, y el artículo 243 del RLGCP no hace distinciones en razón del tipo de impugnación.
En cuarto lugar, estimamos que una consecuencia adicional —que las resoluciones estudiadas no exploran pero que resulta lógicamente derivada— es que el informalismo procesal no opera como válvula de escape frente al incumplimiento de esta exigencia. El principio del informalismo, tal y como ha sido interpretado en el ordenamiento costarricense, permite subsanar defectos menores, no sustituir el uso del medio establecido por el legislador y el reglamentario para la tramitación de los recursos. La CGR así lo ha dejado claro al rechazar el argumento de que el artículo 8 de la LGCP, que consagra los principios de eficacia, eficiencia y prevalencia del fondo sobre la forma, justificaría la lectura de los adjuntos como si fueran parte del formulario. Ese razonamiento, podría decirse, invierte la lógica del sistema: el principio de prevalencia del fondo sobre la forma opera para no exigir ritualismos sin propósito, no para ignorar requisitos que tienen una finalidad sustantiva claramente identificada.
Reflexiones finales
No cabe duda de que la consolidación de esta doctrina plantea exigencias adicionales a quienes participan en los procedimientos de contratación pública. En ese sentido, pese al esfuerzo que puede suponer adaptar la práctica forense a las particularidades de un sistema electrónico como SICOP, el camino no es ignorar las reglas del sistema sino interiorizarlas. El modelo de contratación pública que introdujo la LGCP no es un barniz digital aplicado sobre una estructura procesal analógica: es un cambio de paradigma que tiene implicaciones en todos los estadios del procedimiento, incluyendo —y de manera muy especial— la tramitación de los recursos.
La enseñanza que se desprende de las resoluciones R-DCP-SICOP-01117-2026, R-DCP-SICOP-01005-2026 y R-DCP-00032-2026 es simple en su enunciado pero exigente en su aplicación: SICOP no es un repositorio de documentos PDF con un formulario de remisión. Es el sistema en el que transcurre el procedimiento y en el que los argumentos deben vivir, no ser referenciados desde el exterior. Quien no entienda esa diferencia —o quien la entienda pero no la aplique— verá su recurso rechazado antes de que la CGR analice una sola línea de sus argumentos de fondo.
Para quienes tienen a su cargo la asesoría jurídica en materia de contratación pública, la moraleja no debería requerir mayor elaboración: el formulario electrónico de SICOP es la demanda, es el escrito de apelación, es la diligencia de adición. No hay argumento que exista procesalmente si no está en ese formulario. El adjunto puede enriquecer; no puede reemplazar.
Si desea conocer más de la Contratación Pública puede seguirnos en nuestras redes sociales como Officium Legal. También puede suscribirse a nuestro Newsletter para recibir nuestras últimas noticias y artículos de primera mano.