¿Su contratación pública podría ser declarada nula?

Un concurso licitatorio puede ser declarado nulo cuando se infringen los principios constitucionales de libre concurrencia, igualdad de trato o publicidad (art. 182 de la Constitución Política; Voto 998-98, Sala Constitucional), o cuando el acto adolece de los vicios tipificados en los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). El artículo 7 de la Ley General de Contratación Pública N.° 9986 (2021) incorpora expresamente el régimen de nulidades de la LGAP a la contratación administrativa.

Las vías disponibles son: recurso de objeción contra el cartel, recurso de apelación contra la adjudicación ante la Contraloría General de la República (CGR), y proceso de lesividad ante el Tribunal Contencioso Administrativo (TCA). La CGR puede además declarar la nulidad de oficio en el trámite de los recursos de apelación, por causales no invocadas por el recurrente, cuando se trate de nulidad absoluta (art. 28 de la Ley Orgánica de la CGR, reformado por el CPCA).

Índice
Fundamento constitucional: el artículo 182 de la Constitución Política 
Marco normativo: la integración del régimen de nulidades de la LGAP en la LGCP
Tipología de vicios que vician el procedimiento licitatorio
Las vías de impugnación y sus presupuestos procesales
La potestad anulatoria de la CGR (artículo 28 LOCGR): alcance y límites
Análisis jurisprudencial
Tabla comparativa: tipología de vicios, vías de impugnación y consecuencias 

La contratación pública constituye una de las manifestaciones más relevantes de la actividad administrativa. A través de ella, el Estado adquiere bienes, contrata servicios y ejecuta obras que financian el cumplimiento de los fines públicos encomendados por el ordenamiento constitucional. Precisamente porque compromete fondos públicos y debe garantizar igualdad de oportunidades a todos los operadores económicos, el procedimiento licitatorio está sujeto a reglas rigurosas cuya inobservancia produce consecuencias jurídicas severas.

La irrupción de la Ley General de Contratación Pública N.° 9986 de 2021 —que derogó la Ley de Contratación Administrativa N.° 7494 de 1995— no altera los fundamentos normativos sobre nulidades: el artículo 7 de la nueva ley mantiene la remisión expresa al régimen de nulidades de la LGAP. Ello significa que toda actuación administrativa en materia de contratación es susceptible de ser declarada nula si adolece de los vicios descritos en los artículos 166 a 173 de la LGAP.

Este artículo examina los supuestos en que un concurso licitatorio resulta viciado, las vías de impugnación disponibles, la potestad especial de la CGR para declarar nulidades de oficio, y las consecuencias procesales de cada opción.

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Fundamento constitucional: el artículo 182 de la Constitución Política 

El deber de licitar tiene rango constitucional. El artículo 182 de la Constitución Política de Costa Rica establece que "los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los poderes del Estado, las municipalidades, y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo".

La Sala Constitucional ha interpretado esta disposición de manera amplia, entendiéndola como la fuente de todos los principios que rigen la contratación pública. En su Voto N.° 998-98 —la resolución fundacional en esta materia— el tribunal constitucional afirmó que "del artículo 182 de la Constitución Política se derivan todos los principios y parámetros constitucionales que rigen la actividad contractual del Estado". La misma resolución definió la licitación como "el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios a los que debe sujetarse el Estado —en el sentido más amplio— para poder realizar su actividad de contratación", cuyo principal objetivo es "la selección del contratista más idóneo".

Este mandato constitucional fija el estándar de validez de todo procedimiento licitatorio: cualquier actuación que contradiga los principios derivados del artículo 182 puede ser declarada nula.

Marco normativo: la integración del régimen de nulidades de la LGAP en la LGCP

La Ley General de Contratación Pública N.° 9986 (en vigor desde 2022) establece en su artículo 7 que "las nulidades de los actos y contratos administrativos se rigen por lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública". Esta remisión normativa integra plenamente al derecho de la contratación el sistema tripartito de nulidades de la LGAP:

- Nulidad relativa (art. 167 LGAP): el acto adolece de un vicio en uno de sus elementos, pero ese vicio no impide el cumplimiento del fin público. Es convalidable (arts. 172, 186 y 187 LGAP) y debe ser corregido por la Administración dentro de los plazos ordinarios.

- Nulidad absoluta (arts. 166 y 167 in fine LGAP): el acto carece totalmente de algún elemento esencial o su contenido es absolutamente imposible, ilícito o inexistente. No puede ser convalidada y, si el acto es favorable al administrado, debe impugnarse mediante el proceso de lesividad ante el TCA (arts. 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo).

 -Nulidad absoluta evidente y manifiesta (art. 173 LGAP): el vicio es tan patente que no requiere hermenéutica alguna para ser percibido. Esta categoría habilita la potestad anulatoria en vía administrativa, previa consulta vinculante a la Procuraduría General de la República y —en contratos— a la CGR.

 El artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), reformado por la Ley N.° 8508 (CPCA), otorga a la CGR una potestad anulatoria especial: puede declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos y contratos administrativos en materia de contratación, de oficio o a instancia de parte, incluso por causales distintas a las invocadas por el recurrente en los recursos de apelación. 

 IV. Los principios de la contratación como estándar de validez del concurso 

La Sala Constitucional identificó en su Voto N.° 998-98 los siguientes principios derivados del artículo 182 constitucional, cuya violación produce la nulidad del acto o procedimiento:

-  Libre concurrencia: derivado del art. 46 de la Constitución Política, exige que el número de oferentes no tenga límite y que el cartel no imponga condiciones que solo un grupo reducido pueda cumplir.

- Igualdad de trato: el cartel debe garantizar a todos los oferentes las mismas condiciones de participación; la Administración no puede dar ventajas arbitrarias a ninguno.

- Publicidad: el procedimiento debe ser transparente y difundido, garantizando acceso a toda la información relevante.

- Legalidad: las condiciones, reglas y procedimientos deben estar definidos con precisión previa en el cartel.

- Seguridad jurídica: las reglas claras otorgan garantía y predictibilidad a los participantes.

- Buena fe: tanto la Administración como los oferentes deben actuar con lealtad en aras del fin público.

- Intangibilidad patrimonial: el Estado debe mantener el equilibrio financiero del contrato y compensar las variaciones económicas imputables a su propia conducta.

La violación de cualquiera de estos principios en el cartel o en el acto de adjudicación puede generar la nulidad absoluta del procedimiento, dado que estos principios expresan directamente el orden público constitucional que protege la contratación.

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Tipología de vicios que vician el procedimiento licitatorio

A. Vicios del cartel

El cartel —también llamado pliego de condiciones— es el reglamento específico de la contratación. El ordenamiento exige que sea claro, completo y apegado a los principios. Los vicios más frecuentes del cartel son:

- Condiciones restrictivas ilegales: el cartel exige requisitos que solo uno o muy pocos oferentes pueden cumplir, violando el principio de libre concurrencia.

- Especificaciones técnicas direccionadas: las características técnicas del bien o servicio describen implícitamente un producto específico de una marca o proveedor determinado.

- Confusión entre requisitos de admisibilidad y criterios de evaluación: elevar a condición de admisibilidad insubsanable un requisito que debería ser evaluable o subsanable.

- Omisión de publicidad: falta de publicación en los medios reglamentariamente exigidos o plazos insuficientes para la presentación de ofertas.

- Condiciones discriminatorias: exigencias que excluyen arbitrariamente a grupos de proveedores sin fundamento técnico o jurídico objetivo.

B. Vicios de la adjudicación

La adjudicación es el acto administrativo mediante el cual la Administración selecciona al oferente ganador. Sus vicios típicos son:

- Evaluación defectuosa: la comisión calificadora aplica criterios distintos a los previstos en el cartel o los aplica de forma discriminatoria entre oferentes.

- Adjudicación al oferente incorrecto: se escoge al segundo en precio u orden de mérito ignorando al primero, sin justificación objetiva.

- Insubsanabilidad indebida: se descalifica una oferta por un defecto que debió considerarse subsanable conforme al reglamento.

- Violación del principio de congruencia: el acto de adjudicación no se corresponde con la recomendación técnica ni explica las razones del apartamiento.

- Ausencia de motivación: el acto adjudicatorio carece de los fundamentos de hecho y de derecho exigidos por el artículo 136 de la LGAP.

C. Vicios en la ejecución contractual

Una vez firmado el contrato, los vicios más comunes que pueden motivar su nulidad son la modificación unilateral del objeto contractual más allá de los límites permitidos por el reglamento, la prórroga indebida que altera el equilibrio económico sin el correspondiente reajuste, y la variación de condiciones esenciales que afectan la equivalencia de prestaciones. En estos casos, la vía es la declaratoria administrativa de lesividad o el proceso de rescisión contractual.

Las vías de impugnación y sus presupuestos procesales

A. Recurso de objeción al cartel

El recurso de objeción es el mecanismo específico para atacar vicios del cartel antes de que el concurso se cierre. En licitaciones públicas, se interpone ante la CGR; en otros tipos de procedimientos, ante la propia Administración. Su interposición suspende el procedimiento, lo que lo convierte en un instrumento de tutela cautelar anticipada de gran efectividad práctica. El plazo varía según la modalidad del procedimiento, pero en términos generales debe presentarse hasta cinco días hábiles antes del cierre de recepción de ofertas.

B. Recurso de apelación contra la adjudicación

La apelación ante la CGR es el mecanismo ordinario para impugnar el acto de adjudicación. Debe interponerse dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación del acto. La CGR resuelve con fundamento tanto en los argumentos del recurrente como en aquellos que ella misma puede identificar de oficio, lo que amplifica la protección jurídica del procedimiento.

La norma clave es el artículo 28 de la LOCGR: cuando la CGR conoce un recurso de apelación, puede declarar la nulidad absoluta del acto impugnado por razones que el recurrente ni siquiera mencionó, siempre que se trate de una nulidad absoluta —y no meramente relativa— del acto o contrato.

C. Proceso de lesividad ante el TCA

Cuando el vicio es de nulidad absoluta, el acto adjudicatorio produce efectos favorables para el adjudicatario y la Administración pretende eliminarlo, la vía es la lesividad: la Administración declara el acto lesivo para el interés público y demanda su anulación ante el TCA. El plazo de caducidad para interponer la demanda es de un año contado desde la firmeza del acto que declaró la lesividad (art. 34 del CPCA).

Advertencia procesal: vías incompatibles

La confusión de vías es uno de los errores más graves en contratación pública: si el vicio es de nulidad absoluta, la Administración NO puede anularlo por vía del art. 173 LGAP (potestad anulatoria directa) a menos que sea evidente y manifiesta y cuente con dictamen favorable de la PGR o la CGR. De lo contrario, el acto anulatorio es a su vez absolutamente nulo (art. 173, párr. 6, LGAP), generando responsabilidad patrimonial del Estado frente al contratista afectado. Tampoco puede recurrirse a la lesividad si el vicio es tan claro que habilita el art. 173, porque ello supone un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional para resolver lo que la Administración puede corregir administrativamente.

La potestad anulatoria de la CGR (artículo 28 LOCGR): alcance y límites

El artículo 28 de la LOCGR —en la redacción que le dio la Ley N.° 8508 de 2006 (CPCA)— faculta a la CGR para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos y contratos administrativos en materia de contratación pública. Esta potestad puede ejercerse:

- De oficio, cuando la CGR detecta el vicio en el marco de su función de fiscalización superior de la Hacienda Pública.

- En el trámite de los recursos de apelación, incluso por causales que el recurrente no invocó expresamente.

- A petición de parte, en cualquier momento durante la vigencia del contrato.

El límite de esta potestad es el tipo de nulidad: solo aplica para la nulidad absoluta evidente y manifiesta, no para nulidades relativas o absolutas que requieran interpretación compleja. La declaratoria de nulidad por la CGR no requiere proceso judicial previo, lo que la convierte en el mecanismo más expedito para sanear procedimientos gravemente viciados en materia de contratación pública.

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Análisis jurisprudencial

Los tres precedentes que se analizan a continuación permiten ilustrar, con datos verificados de las resoluciones, la forma en que la jurisprudencia ha delimitado los supuestos de nulidad en los procedimientos licitatorios costarricenses.

Sala Constitucional — Voto N.° 998-98 (16 de febrero de 1998)

Los principios constitucionales como norma de validez de la contratación pública

Contexto: El tribunal constitucional resolvió una acción de inconstitucionalidad en la que se cuestionaba la compatibilidad de ciertas normas de la Ley de Contratación Administrativa con el artículo 182 de la Constitución Política. La Sala aprovechó para sistematizar el fundamento constitucional de toda la contratación pública.

Holding textual: "Debe entenderse que del artículo 182 de la Constitución Política se derivan todos los principios y parámetros constitucionales que rigen la actividad contractual del Estado.

[...] Por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios a los que debe sujetarse el Estado —en el sentido más amplio— para poder realizar su actividad de contratación; por cuanto en ella se dan cumplimiento los principios constitucionales que informan la contratación administrativa: libre concurrencia, igualdad, publicidad, transparencia y controles, [...] cuyo principal objetivo es la selección del contratista más idóneo."

Relevancia: Este voto es el parámetro de constitucionalidad de toda la normativa de contratación pública. Un acto o cartel que viole cualquiera de los principios enunciados no solo es ilegal, sino inconstitucional, lo que refuerza su nulidad absoluta.

TCA, Sección VI — Sentencia N.° 20-2011 (26 de enero de 2011, Exp. 10-000426-1027-CA)

Nulidad de adjudicación por evaluación defectuosa y exclusión indebida de la oferta de menor precio

Contexto: Multiservicios Gráficos Cartagineses Ltda. impugnó ante el TCA el acto de adjudicación de la Licitación Abreviada N.° 2009LA-000021-MUNIPROV de la Municipalidad de Cartago —"Suministro de mano de obra, materiales y equipo para el señalamiento vertical y horizontal en las vías del cantón central de Cartago"—. La actora había presentado la oferta de menor precio (**₡14.679.000), frente a las de Publivías S.A. (₡19.921.400) y J&L Señalización y Arquitectura S.A. (₡**19.197.400). Sin embargo, la Municipalidad adjudicó a J&L, arguyendo que la firma del representante legal de la actora aparecía en una hoja en blanco separada del cuerpo de la oferta, lo que —según la Administración— constituía un defecto insubsanable conforme al artículo 81 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. La actora alegó que tal defecto era meramente formal y subsanable.

Holding: El TCA, Sección VI, Ponente Juez Juan Luis Giusti Soto, conoció el proceso declarado de puro derecho y examinó si la exclusión de la oferta de menor precio por un defecto de firma satisfacía el estándar de los principios de libre concurrencia e igualdad. El tribunal analizó si el art. 81 del Reglamento calificaba aquella anomalía como defecto insubsanable y si la Administración actuó proporcional y objetivamente al prescindir de la oferta más económica. La sentencia es citada en múltiples precedentes posteriores, lo que refleja su importancia doctrinal en la delimitación entre defectos subsanables e insubsanables.

Relevancia: Este caso ilustra cómo la aplicación rígida y desproporcionada de los requisitos del cartel —sin ponderar si el defecto formal impide el fin del acto— puede viciar la adjudicación y exponer a la Administración a la nulidad del procedimiento entero.

TCA, Sección VII — Sentencia N.° 108-2016 (31 de octubre de 2016, Exp. 15-005185-1027-CA)

Cartel con requisitos excesivamente restrictivos: la certificación registral equivale al título de propiedad

Contexto: Impulsadora de Terrenos TYM S.A. demandó la nulidad de la contratación directa N.° 2015CDB-00036-PRB del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) para la contratación de servicios de back hoe y materiales para varios proyectos en la Región Brunca. El cartel exigía que los oferentes aportaran "título de propiedad, tarjeta de circulación y revisión técnica" de cada equipo. La actora presentó una certificación literal del Registro Público de la Propiedad —documento público equivalente— para su retroexcavadora (placa EE-032645). AyA excluyó la oferta como inadmisible, pese a que era la de mayor puntaje en la evaluación técnica realizada por el Departamento de Agua Potable de la Región Brunca.

Holding: La Sección VII del TCA, bajo la ponencia del Juez Adolfo Fernández Loaiza, conoció el proceso de puro derecho y analizó si la exigencia de "título de propiedad" podía interpretarse en forma literal y excluyente cuando existía un documento público igualmente idóneo —la certificación registral— que acreditaba el mismo extremo. La controversia se centró en si el cartel podía elevar a requisito de admisibilidad insubsanable una exigencia documental cuyo equivalente jurídico constaba en el mismo Registro. El tribunal debió ponderar los principios de libre concurrencia e igualdad frente al formalismo cartelario.

Relevancia: Esta sentencia es relevante para la delimitación entre requisitos cartelarios válidos y exigencias irrazonables que, bajo apariencia técnica, restringen artificialmente la concurrencia. Un cartel que exige documentación redundante o que desconoce equivalentes funcionales puede viciar el procedimiento.

TCA, Sección VII.

Tabla comparativa: tipología de vicios, vías de impugnación y consecuencias 

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