Cuando un oferente decide impugnar un acto final emitido en el marco de un procedimiento de contratación pública, resulta esencial que posea la legitimación necesaria para hacerlo. Este concepto, aunque de apariencia formal, tiene profundas implicaciones jurídicas y prácticas, ya que sin legitimación no es posible acceder válidamente al análisis de fondo del recurso.
Antes de que el órgano competente pueda entrar a examinar el contenido y mérito de los argumentos planteados, debe verificar que quien recurre posee la aptitud legal para ser parte en el proceso. Esta aptitud se conoce como legitimación y constituye una condición procesal indispensable. En otras palabras, la legitimación es la puerta de entrada al proceso de impugnación; sin ella, el recurso será inadmisible de plano.
Índice
Concepto de legitimación según la Contraloría General de la República
Base legal: Ley General de Contratación Pública y su Reglamento
Doble momento en la evaluación de la legitimación
¿Quiénes están legitimados para recurrir?
Consecuencias de la falta de legitimación
Concepto de legitimación según la Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República, en su condición de órgano contralor y supervisor de los procedimientos de contratación pública, ha definido la legitimación como una “aptitud especial para ser parte de un proceso determinado (específico), la cual se determina a partir de la posición del sujeto con respecto a la pretensión, en el caso específico” (Oficio No. 02389 (DCA-0649), 16 de febrero de 2018, División de Contratación Pública).
Esta definición resalta dos elementos clave: por un lado, el carácter “especial” de la aptitud, que no es genérica sino circunscrita al caso concreto; y, por otro, la necesidad de analizar la posición del recurrente en relación directa con la pretensión que formula. De ello se desprende que la legitimación no es un simple requisito formal que pueda llenarse de manera mecánica, sino una condición sustancial vinculada al interés real y actual del oferente en el procedimiento que impugna.
Dicho en términos prácticos, no basta con que un participante en el concurso exprese su desacuerdo con el acto final y manifieste su intención de recurrirlo. Debe existir un vínculo jurídico directo entre su situación procesal y el acto administrativo cuestionado. Ese vínculo se traduce en que la eventual anulación de la adjudicación produzca un beneficio jurídico concreto para el recurrente, como lo sería la posibilidad de resultar adjudicatario.
La importancia de esta exigencia radica, además, en su función preventiva: evita que se presenten recursos meramente dilatorios o carentes de fundamento, los cuales podrían paralizar u obstaculizar el desarrollo normal y expedito de la contratación administrativa. No hay que olvidar que cada retraso en estos procedimientos puede afectar la continuidad de los servicios públicos o comprometer la ejecución de proyectos esenciales para el interés general.
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Base legal: Ley General de Contratación Pública y su Reglamento
El fundamento normativo de esta exigencia se encuentra, entre otros, en el artículo 87 de la Ley General de Contratación Pública, que dispone expresamente:
“Será rechazado de plano, por improcedencia manifiesta, cuando el recurrente no cuente con legitimación o no acredite su mejor derecho, el recurso se presente sin fundamentación o gire sobre argumentos precluidos” (resaltado propio).
Por su parte, el artículo 245, inciso a), del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública reitera esta disposición al señalar que será causal de improcedencia manifiesta que el recurrente carezca de legitimación.
Esta previsión legal y reglamentaria no solo otorga seguridad jurídica al procedimiento, sino que refuerza la idea de que la legitimación es un requisito de control previo. Si un oferente no demuestra legitimación, el recurso no puede ser admitido, evitando así un trámite innecesario que consumiría tiempo y recursos públicos.
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Doble momento en la evaluación de la legitimación
Uno de los aspectos más relevantes que ha precisado la Contraloría General de la República es que la verificación de la legitimación no se limita a un único momento procesal, sino que debe realizarse en dos etapas claramente diferenciadas:
- En la fase de admisibilidad del recurso: cuando el oferente presenta su escrito de recurso, el órgano competente examina de forma preliminar si existe una aparente legitimación para recurrir. En este momento se habla de legitimación meramente aducida, ya que la verificación se realiza a partir de la información y documentos iniciales aportados por el recurrente.
- En la fase de análisis de fondo: una vez superada la etapa de admisibilidad, el examen de la legitimación se profundiza para determinar si realmente el recurrente ostenta el derecho a impugnar el acto final. A este análisis más riguroso se le denomina legitimación debidamente comprobada.
La entonces División de Contratación Administrativa ha ilustrado esta distinción señalando:
“[…] Bien, podría tener un recurrente legitimación durante una etapa primigenia de análisis de admisibilidad para determinar si darle curso al recurso –meramente aducida–, pero que una vez en fondo, se determina que carece de ella –debidamente comprobada–, y que por ello, pese a haber ejercido válidamente un derecho, se le castigue por no acreditar su legitimación, por ejemplo”.
Esta diferenciación cumple una doble función: por un lado, protege los derechos procesales del recurrente al permitirle acceder inicialmente al recurso si demuestra una apariencia de legitimación; y, por otro, evita que el procedimiento se prolongue injustificadamente en caso de que, al analizar el fondo, se compruebe que no existe un interés legítimo real.
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¿Quiénes están legitimados para recurrir?
La jurisprudencia administrativa ha precisado, en casos recientes, el alcance de esta condición procesal. Por ejemplo, en la resolución R-DCP-SICOP-01239-2024, del 19 de agosto de 2024, la División de Contratación Pública indicó que la legitimación puede entenderse como un requisito o condición que debe cumplir quien recurre, sin que ello signifique el reconocimiento de su derecho de fondo.
En dicha resolución se estableció expresamente que:
“[…] tienen legitimación para impugnar el acto final las siguientes partes: 1) quien haya participado en el procedimiento concursal y ostente un interés legítimo, actual, propio y directo; es decir, todo oferente que tenga la posibilidad real de resultar adjudicatario de la licitación; y 2) quien haya presentado oferta, bajo cualquier título de representación, a nombre de un tercero”.
De lo anterior se desprende que no todos los oferentes que participaron en el procedimiento de licitación están habilitados para impugnar el acto final. Solo podrán hacerlo aquellos que presentaron ofertas válidas y que, de acuerdo con el mecanismo de evaluación previsto, tengan un mejor derecho a la adjudicación.
En términos prácticos, esto implica que el recurrente debe demostrar, durante todo el trámite de impugnación, que su oferta es elegible y que, aplicando el sistema de evaluación del concurso, obtiene la calificación más alta o, al menos, la requerida para ser adjudicataria.
Por ello, en su escrito, el recurrente debe incluir un ejercicio detallado de aplicación del sistema de evaluación, evidenciando de forma objetiva cómo su propuesta resultaría ser la legítima ganadora del concurso.
Además, para sustentar que se posee un mejor derecho a la adjudicación, no basta con señalar que la oferta es técnicamente válida; es necesario acreditar que, si se anula el acto de adjudicación, la oferta tiene una posibilidad real y objetiva de ser adjudicada.
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Consecuencias de la falta de legitimación
Como bien señala la ley de Ley General de Contratación Pública y su Reglamento, la carencia de legitimación para impugnar el acto final del proceso de contratación implica la improcedencia manifiesta del recurso, ya sea revocatoria o apelación.
La Contraloría General de la República ha señalado que, en aquellos casos en que el recurrente carezca de legitimación —ya sea porque su oferta no resulta elegible o porque no posee mejor derecho a la adjudicación—, el órgano contralor únicamente podrá pronunciarse sobre los incumplimientos imputados al adjudicatario cuando estos constituyan nulidades absolutas, evidentes y manifiestas.
Este criterio responde al principio de eficiencia en la contratación pública, pues evita que se interrumpa o retrase la ejecución de proyectos y servicios esenciales debido a recursos presentados por quienes no tienen un interés legítimo.
Conclusiones
De lo expuesto se desprende que la legitimación para impugnar el acto final en un procedimiento de contratación pública es un requisito de naturaleza mixta: formal, porque debe verificarse para dar curso al recurso; y sustancial, porque exige la existencia de un interés legítimo, actual, propio y directo que vincule jurídicamente al recurrente con el acto impugnado.
La verificación de este requisito debe efectuarse en dos momentos, al inicio del trámite, para admitir el recurso si existe una apariencia de legitimación y al resolver el fondo, para confirmar si efectivamente el recurrente tiene derecho a impugnar.
Solo podrán recurrir quienes hayan presentado ofertas válidas y cuenten con un mejor derecho a la adjudicación, lo cual deberán demostrar mediante un análisis detallado de la aplicación del sistema de evaluación y de las razones por las cuales su oferta resultaría adjudicataria.
En definitiva, la legitimación constituye el filtro inicial y esencial que resguarda la seriedad y eficacia del sistema recursivo en la contratación pública. Su ausencia no solo impide el avance del recurso, sino que también garantiza que el mecanismo de impugnación se reserve para quienes tienen un verdadero interés jurídico en el resultado del procedimiento, protegiendo así la agilidad, transparencia y finalidad de las contrataciones públicas.
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Officium Legal
Lic. Juan Carlos Castro