Una empresa recibe una multa contractual. La Administración identifica el supuesto incumplimiento, determina el monto y comunica su decisión. Al final aparece una advertencia: “Para el cobro de las multas no existen recursos”. Que esa prohibición figure en un reglamento institucional no resuelve la pregunta decisiva: ¿tenía la institución competencia para eliminar una garantía reconocida por una ley?
Ese fue uno de los problemas examinados por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, en la sentencia 028-2023-VI, del 28 de abril de 2023, dentro del proceso promovido por Proyectos de Ingeniería y Suministros de Equipo S.A., PISESA, contra el Instituto Costarricense de Electricidad, ICE. La controversia permite comprender cómo una infracción al sistema de fuentes puede determinar la nulidad de actos concretos y producir consecuencias patrimoniales.
El Tribunal anuló dos multas y ordenó devolver lo cobrado. Sin embargo, no lo hizo porque hubiera declarado que la empresa cumplió oportunamente o que los atrasos eran inimputables. La razón fue diferente: los actos sancionatorios habían negado ilegalmente el derecho a recurrir; una vez anulados con efectos retroactivos, desapareció la causa jurídica que legitimaba conservar el dinero. Esta distinción resulta fundamental para interpretar correctamente el precedente.
Índice
El conflicto: dos multas y una prohibición reglamentaria de recurrir
La especialidad contractual no invierte la jerarquía de las fuentes
El artículo 344 de la LGAP: una garantía concreta, no una impugnación creada judicialmente
Procedimiento sumario y defensa: simplificar no significa suprimir garantías
¿Por qué se anularon las multas?: del reglamento ilegal a los actos individuales
¿Por qué se ordenó devolver el dinero?: desapareció la causa legítima del cobro
Una lectura crítica: cuáles fundamentos admiten matices
La Ley 9986 y el régimen del ICE: una precisión temporal indispensable
El régimen general actual establece expresamente los recursos
La casación y las lecciones prácticas del precedente
PISESA resultó adjudicataria de la licitación abreviada 2016LA-00020-PROV, para adquirir válvulas de bola y mariposa destinadas al proyecto geotérmico Las Pailas II. Durante la ejecución, sus proveedores extranjeros comunicaron atrasos y la contratista solicitó prórrogas, que el ICE rechazó. Posteriormente, la institución tramitó dos procedimientos sumarios por entregas tardías.
El primero culminó con la resolución 5225-267-2019, del 5 de junio de 2019, que impuso una multa de US$286.227,50. El segundo concluyó mediante la resolución 5225-0022-2020, del 24 de enero de 2020, por US$7.210,94. Ambos actos señalaron que no cabían recursos. El Tribunal tuvo por acreditado que el ICE había aplicado y ejecutado multas por un total de US$293.438,44.
La exclusión se sustentaba en el artículo 110 del Reglamento Interno de Contratación Administrativa del ICE, según la versión examinada. Esta disposición remitía al procedimiento sumario de los artículos 320 a 326 de la Ley General de la Administración Pública, LGAP, pero concluía negando recursos contra el cobro. La controversia surgía, por tanto, de una regulación que invocaba un procedimiento legal y, simultáneamente, excluía una de sus garantías.
La empresa impugnó los actos individuales y la disposición reglamentaria. También sostuvo que correspondía un procedimiento ordinario, conforme al artículo 308 de la LGAP. El Tribunal distinguió ambas objeciones: admitió la legalidad del cauce sumario, pero rechazó la prohibición de recurrir. No equiparó, entonces, defensa con máxima complejidad procedimental; diferenció entre simplificar la tramitación y eliminar un remedio legalmente previsto.
En el considerando VIII, el Tribunal formuló la proposición central de su razonamiento:
“Ahora bien, debe aclararse a la parte demandada que conforme a la jerarquía de fuentes en materia de contratación, la LGAP tiene rango superior, está por encima y tiene mayor potencia y resistencia que el RLCA y los otros reglamentos que se dicten en esta materia, como lo es en este caso el RICA del ICE”.
La distinción entre jerarquía y especialidad es determinante. La primera establece qué fuente prevalece frente a otra de rango inferior. La segunda permite resolver problemas de aplicación entre regulaciones generales y especiales. Un reglamento no adquiere fuerza legislativa porque regule detalladamente una actividad o corresponda a una institución con necesidades particulares. Ese criterio también aparece desarrollado por la Procuraduría General de la República al interpretar los artículos 6 y 11 de la LGAP.
En el dictamen PGR-C-054-2026, del 17 de marzo de 2026, la Procuraduría examinó una contradicción entre la Ley General de Policía y el Reglamento General de la Policía Penitenciaria. Rechazó que la especialidad de este último permitiera desplazar la ley y recordó la resolución 130 de la Sala Primera, del 26 de agosto de 1992, sobre la aplicación de aquel criterio entre normas de igual jerarquía. Aunque no versa sobre contratación, constituye un apoyo consultivo para distinguir ambos planos.
En PISESA, el TCA invocó el artículo 4 del antiguo Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y el artículo 5 de la Ley General de Contratación Pública, LGCP. Este último coloca la LGAP y las restantes leyes antes del reglamento general, los demás decretos y reglamentos, el pliego y el contrato. La norma confirma la subordinación de las fuentes reglamentarias y contractuales a las legales.
El problema, por ello, no consiste en cuestionar la utilidad de los reglamentos internos. Estos pueden organizar la gestión, distribuir funciones y precisar trámites. Lo que debe comprobarse es si desarrollan una competencia o introducen una restricción para la cual carecen de habilitación. Designar la oficina que recibe un recurso no equivale a declarar que ese recurso no existe: la segunda decisión modifica directamente la posición jurídica del administrado.
El fundamento más directo del fallo se encuentra en el artículo 344 de la LGAP. Su apartado primero limita los recursos dentro del procedimiento sumario, pero exceptúa expresamente, entre otros supuestos, el acto final. El apartado segundo distribuye el remedio según el órgano emisor: apelación cuando procede del inferior y revocatoria cuando emana del jerarca. No se trata de una autorización indistinta para acumular ambos recursos.
El TCA no construyó una impugnación inexistente. Identificó un remedio establecido por el legislador y consideró que la norma reglamentaria lo había suprimido ilegítimamente. En el considerando VIII explicó:
“Teniendo claro que, conforme a la sentencia No. 2013-6639 citada y el propio texto del artículo 110 del reglamento que se impugna, para la adopción y ejecución de las multas o cláusulas penales debe seguirse el procedimiento sumario regulado en la LGAP; resulta evidente que en contra de la decisión final que en ellos se adopte caben recursos ordinarios”.
Frente al argumento del ICE sobre la taxatividad recursiva, el Tribunal observó que el supuesto estaba precisamente contemplado en la ley. La taxatividad no servía para excluirlo, sino para reconocerlo. Correspondía demostrar que una norma especial competente desplazaba aquella previsión; no bastaba invocar genéricamente la particularidad del régimen contractual institucional.
El Tribunal añadió que no encontraba en la Ley 8660 una disposición que negara recursos contra los actos finales que impusieran multas o cláusulas penales. Según su examen del entonces artículo 26, el régimen recursivo especial se refería, fundamentalmente, al cartel, los procedimientos licitatorios y la inhabilitación. Esa regulación no proporcionaba el fundamento legal necesario para la prohibición examinada.
La posibilidad de acudir posteriormente a la jurisdicción tampoco resolvía esa contradicción. El ICE la invocó en casación, pero señalar la existencia del control judicial no identifica la norma que permitiría eliminar una revisión administrativa reconocida legalmente. Son cuestiones diferentes: disponer de acceso a los tribunales no explica por qué podría desconocerse el remedio previsto para el procedimiento que la propia institución decidió aplicar.
La sentencia debe leerse junto con su rechazo a la pretensión de invalidar los procedimientos sumarios. El TCA reconoció el carácter vinculante del precedente constitucional 2013-6639, conforme al artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Según la transcripción contenida en el fallo, aquella resolución eliminó la automaticidad del cobro y admitió, al menos, un procedimiento sumario previo.
El considerando VI expresa la distinción de esta manera:
“La diferencia entre un procedimiento sumario y uno ordinario, debe radicar en la amplitud o extensión con la que se manifiesten estas garantías, mas no en su presencia o ausencia”.
Entre esas garantías, el Tribunal identificó la intimación e imputación, el acceso al expediente, la asistencia letrada, la presentación de alegaciones y prueba, la motivación y comunicación de las decisiones y su impugnación. La elección de un cauce abreviado no autorizaba a prescindir de ellas.
El fallo también recordó, como antecedente, la sentencia constitucional 2011-04431, relativa a un procedimiento reglamentario de resolución contractual. De su razonamiento reprodujo que un reglamento no podía crear procedimientos abreviados restrictivos sin previa habilitación legislativa. El antecedente refuerza la reserva de ley, pero su objeto debe conservarse: no decidió exactamente el mismo problema de irrecurribilidad de multas.
Tampoco aceptó el TCA que la sentencia 2013-6639 hubiera validado la ausencia de recursos. Su objeto había sido la automaticidad del cobro, no la clausura de la impugnación administrativa. De ahí una enseñanza sobre el uso de precedentes: que una disposición haya sido examinada constitucionalmente no significa que se hayan resuelto favorablemente todos los cuestionamientos posibles contra cada una de sus reglas.
Establecida la contradicción normativa, el Tribunal no se limitó a censurar una frase reglamentaria. En el considerando IX declaró que la prohibición infringía directamente el artículo 344 de la LGAP, lesionaba la legalidad y la jerarquía de las fuentes y vulneraba el debido proceso y la defensa. Por ello dispuso la nulidad absoluta parcial del artículo 110.
La invalidez alcanzó también los actos concretos que habían impuesto las multas. El razonamiento pertinente dice:
“También deberá declararse la disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico de las resoluciones número 5225-267-2019 y 5225-0022-2020 citadas, que constituyen los actos finales que impusieron sendas multas a la parte actora, aplicando la disposición anulada y le negaron el derecho a recurrir esa decisión, con la consecuente violación al debido proceso y derecho de defensa”.
Esta explicación permite identificar el vínculo entre ambos niveles de control. No bastó la existencia abstracta de una regla inferior incompatible con la ley: los actos impugnados aplicaron esa restricción y negaron concretamente el recurso a PISESA. El Tribunal calificó de absoluta la nulidad de ambas resoluciones sancionatorias, además de la invalidez parcial de la disposición general.
Respecto de la segunda multa, señaló una irregularidad adicional. La resolución 5225-0022-2020 aparecía adoptada el 24 de enero de 2020, el mismo día de apertura del procedimiento y antes de que la contratista contestara la audiencia de descargo. La secuencia temporal reforzaba, en ese caso, el cuestionamiento a la efectividad de la defensa.
Conviene mantener separadas las razones: la privación del recurso fue el fundamento común a las dos anulaciones; la adopción del segundo acto antes del descargo constituyó un vicio adicional propio de esa resolución. Atribuirlo también a la primera alteraría lo efectivamente establecido en la sentencia.
El control ejercido fue, así, más amplio que una revisión de días de atraso o de operaciones aritméticas. La empresa había cuestionado tanto la norma general como sus actos de aplicación, mediante la impugnación indirecta descrita en el considerando VI. Esa estructura permitió examinar la fuente de la restricción y sus consecuencias individuales.
La devolución fue consecuencia de la nulidad declarada, pero no de una nulidad proyectada únicamente hacia el futuro. El TCA invocó los artículos 171 de la LGAP y 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA, para atribuirle efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados. Desde esa premisa examinó la situación patrimonial producida por su ejecución.
El pasaje decisivo del considerando X establece:
“Como en este proceso se acreditó y no es controvertido que el ICE aplicó y ejecutó multas a la sociedad actora por la suma de $293.438,44 (doscientos noventa y tres mil cuatrocientos treinta y ocho dólares con cuarenta y cuatro centavos) como consecuencia los actos finales ya anulados (hecho probado 17), debe ordenarse al ente demandado que devuelva esa suma de dinero a la entidad actora, a título de daños. Lo anterior en la medida que, al haberse dispuesto la nulidad absoluta de los actos finales que dispusieron el cobro en cuestión, desapareció la causa legítima que habilitaba tal retención”.
La conclusión reúne dos elementos indispensables. Por una parte, quedaron anulados retroactivamente los actos que sustentaban las multas. Por otra, estaba acreditado y no era controvertido que el dinero había sido efectivamente cobrado. El Tribunal entendió que no correspondía conservar los efectos patrimoniales de actos privados de su fundamento jurídico.
Aunque empleó la expresión “a título de daños”, el principal reconocido correspondía exactamente a las multas ejecutadas. No se trató de añadir una indemnización autónoma por una afectación distinta ni de conceder una suma estimada discrecionalmente: se ordenó devolver aquello que el ICE había percibido con apoyo en los actos invalidados.
También reconoció intereses conforme al artículo 34 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa aplicable al caso. Para la primera multa, ante la falta de prueba de la fecha exacta de retención, fijó como punto inicial el 5 de junio de 2019, salvo que el ICE acreditara aquella fecha en ejecución de sentencia. Para la segunda, dispuso su cómputo desde el pago efectuado el 7 de febrero de 2020.
Además, impuso costas conforme al artículo 193 del CPCA y ordenó la publicación íntegra de la sentencia con fundamento en su artículo 130.3. La consecuencia económica, por tanto, no se limitó al principal; comprendió los accesorios expresamente reconocidos y sujetos a la liquidación correspondiente.
Debe subrayarse el límite de esta decisión: el TCA no declaró que PISESA hubiera cumplido oportunamente ni acogió una eximente de responsabilidad por los atrasos de sus proveedores. Expresamente omitió pronunciarse sobre los restantes vicios alegados. La restitución se explica por la desaparición del título jurídico del cobro, no por una absolución contractual sobre el fondo del incumplimiento.
Esta diferencia impide transformar el precedente en una respuesta automática a cuestiones que no resolvió, como la viabilidad de actuaciones posteriores en otros expedientes. Su alcance debe medirse por las conductas anuladas, los fundamentos acogidos y los efectos que efectivamente declaró.
La primera cuestión discutible es la afirmación del considerando VIII según la cual el proceso no se refería estrictamente a actividad contractual, sino al ejercicio de potestad sancionatoria. El propio Tribunal reconoce, en su revisión de antecedentes, líneas constitucionales divergentes sobre multas y cláusulas penales. Por ello, la calificación sancionadora no debería presentarse como una premisa definitivamente resuelta para todas las penalidades contractuales.
Desde una lectura crítica, corresponde preguntarse si cada medida persigue castigar una infracción o asegurar y predeterminar consecuencias del incumplimiento contractual. La respuesta puede incidir en el régimen aplicable. Sin embargo, aun cuestionando aquella caracterización, permanecen dos fundamentos del fallo: la remisión expresa al procedimiento sumario de la LGAP y el recurso previsto para su acto final. No resulta indispensable resolver toda la discusión conceptual para advertir esa contradicción normativa.
La segunda cautela se refiere a la supletoriedad. Los artículos 229.1 y 367.2 de la LGAP obligan a considerar la existencia de procedimientos especiales, incluidas las excepciones relativas a concursos, licitaciones y contratos con procedimiento establecido por ley. La conclusión no puede ser que cualquier especialidad contractual deba ceder invariablemente ante todas las reglas del Libro Segundo.
La tesis debe formularse más precisamente: una regulación especial válidamente establecida puede diferenciar el procedimiento; lo que no cabe es atribuir al reglamento, por su sola especialidad, potestad para eliminar una garantía legal aplicable. El análisis exige identificar la norma habilitante, su ámbito y la consecuencia que autoriza. Esa fue precisamente la insuficiencia que el TCA reprochó a la defensa institucional.
La tercera cautela concierne a la trascendencia del defecto. El artículo 223 de la LGAP vincula la nulidad procedimental con formalidades sustanciales, cuya correcta realización hubiera impedido o cambiado aspectos importantes de la decisión, o cuya omisión causara indefensión. No toda equivocación formal conduce necesariamente a la anulación integral.
En PISESA, el Tribunal trató la exclusión del recurso como lesión sustancial, no como una imprecisión irrelevante. Al trasladar su razonamiento a otro asunto será necesario examinar qué garantía fue negada y qué ocurrió realmente. La presencia de una fórmula incorrecta y la privación efectiva de un remedio no deben confundirse sin analizar el expediente.
Los hechos discutidos y los actos sancionatorios eran anteriores al nuevo régimen general. La sentencia utiliza el artículo 5 de la LGCP como apoyo de su razonamiento sobre fuentes, pero ello no significa que aplicara retrospectivamente todas las reglas de la Ley 9986 a la contratación. El propio considerando VI identifica las disposiciones anteriores como vigentes al momento de los hechos.
Los transitorios I y II de la LGCP preservan, en los supuestos que regulan, las disposiciones correspondientes a procedimientos y contratos iniciados anteriormente, incluidos determinados regímenes especiales. Por eso, la lectura más consistente del fallo distingue la corroboración actual del principio jerárquico de la determinación de las normas que gobernaban aquella relación contractual.
Existe otra precisión necesaria. El considerando VIII alude a la derogación del régimen especial del ICE por la Ley 9986. Posteriormente, la sentencia constitucional 22483-2024, del 7 de agosto de 2024, dispuso la recuperación de vigencia de disposiciones de la Ley 8660, con el dimensionamiento correspondiente. La descripción de 2023 no debe reproducirse como si permaneciera inalterada.
Esa evolución tampoco permite concluir que desapareció, por sí sola, el fundamento de PISESA. Una cuestión es la existencia de un régimen especial legal; otra, si alguna de sus disposiciones autoriza suprimir el recurso concreto. La recuperación de aquel régimen exige actualizar el análisis normativo, pero no convierte automáticamente una prohibición reglamentaria en una restricción legislativamente autorizada.
Incluso prescindiendo de esa evolución, la derogación posterior de una ley no demostraría, por sí misma, que todos los actos anteriores dictados bajo su cobertura fueran inválidos. En este punto, el argumento del TCA debe leerse con cautela: la referencia a la derogación no sustituye la demostración de la contradicción originaria entre el artículo 110 y la garantía del artículo 344. El fundamento decisivo sigue siendo el identificado para los cobros examinados.
Para las contrataciones sometidas al régimen general de la LGCP, los artículos 46 y 47 regulan las sanciones económicas y su aplicación. El segundo exige un acto motivado, con indicación de la prueba, y reconoce revocatoria y apelación. La existencia de ese cauce legislativo obliga a evitar que el debate actual se formule como si persistiera exactamente el panorama normativo anterior.
El artículo 47 concede tres días hábiles para interponer los recursos. La revocatoria debe resolverse dentro de los tres días hábiles siguientes a su interposición; la apelación, dentro de los cinco días hábiles siguientes al vencimiento del plazo para resolver la revocatoria. Añade que el procedimiento no incide en la continuidad de la ejecución contractual.
Los artículos 116 y 117 del Reglamento a la LGCP, Decreto Ejecutivo 43808-H, desarrollan la materia. El artículo 117 reproduce la exigencia de motivación, el respaldo probatorio y los recursos. Se trata de desarrollo reglamentario de una garantía legislada, no de una facultad institucional para decidir discrecionalmente si reconoce o elimina la impugnación.
También debe distinguirse la firmeza de las condiciones del pliego de la legalidad del acto de aplicación. El artículo 116 contempla la definitividad del monto establecido en el pliego una vez firme; el artículo 117 reconoce recursos contra la decisión de ejecutar la penalidad. Esa diferenciación impide confundir el cuestionamiento tardío de condiciones del concurso con el examen de la correcta aplicación de una cláusula.
De ambas disposiciones cabe extraer una conclusión interpretativa: la existencia de una cláusula firme no elimina la necesidad de identificar el supuesto incumplimiento y justificar su aplicación al caso concreto. A la inversa, recurrir el cobro no convierte necesariamente en revisable cualquier condición consentida. El objeto de la controversia debe delimitarse con precisión.
Por último, PISESA no demuestra que el procedimiento legislativo actual deba reproducir íntegramente todos los trámites ordinarios o sumarios de la LGAP. La subordinación del reglamento a la ley es compatible con procedimientos especiales establecidos por el legislador. El control debe atender a ese marco y a la efectividad de la defensa, sin trasladar mecánicamente soluciones de otro régimen temporal.
El ICE recurrió la sentencia. La Sala Primera, mediante resolución 001682-F-S1-2024, del 28 de noviembre de 2024, reprodujo el considerando VIII, pero concluyó:
“Se rechaza de plano el recurso dada su informalidad”.
El rechazo respondió a que la impugnación no combatía adecuadamente fundamentos relevantes del TCA: la caracterización sancionatoria, la falta de identificación de una disposición legal que excluyera recursos y la interpretación del precedente constitucional. La Sala examinó esas deficiencias dentro de las exigencias de fundamentación de los artículos 139.3 y 140.c del CPCA.
Por ello, no corresponde afirmar que la Sala Primera confirmó de fondo todas las proposiciones doctrinales del fallo. La decisión del TCA permaneció sin ser casada, pero el rechazo formal no convierte cada pasaje reproducido en una nueva doctrina sustantiva de la Sala. La diferencia es relevante al utilizar el precedente en otro litigio.
Para una empresa, la enseñanza práctica consiste en identificar la cadena completa de la actuación cuestionada: la norma aplicada, la potestad ejercida, el procedimiento utilizado, el acto que afecta su patrimonio y la garantía concretamente desconocida. El caso muestra la utilidad de relacionar la impugnación de la disposición general con sus actos de aplicación, en lugar de limitar el debate al cálculo de la multa.
Cuando se reclama restitución, también resulta esencial documentar el cobro. En PISESA, la ejecución de las multas estaba acreditada y no era controvertida; la falta de precisión sobre la fecha de una retención incidió en la determinación de los intereses. Los comprobantes, las deducciones de facturas y sus fechas no son aspectos accesorios del expediente: permiten definir el alcance de la pretensión patrimonial.
Estas comprobaciones permiten ordenar una defensa sin confundir argumentos distintos. Una discusión puede recaer sobre la existencia del atraso; otra, sobre su imputabilidad; una tercera, sobre el cálculo; y otra, sobre la validez del procedimiento y del acto de cobro. No son alegaciones intercambiables. Presentarlas separadamente, pero vinculadas a la pretensión correspondiente, facilita explicar qué consecuencia se solicita y por qué la prueba ofrecida resulta pertinente. La controversia estudiada muestra, precisamente, que la solución puede descansar en uno de esos planos sin resolver los demás.
Para la Administración, el precedente revela el riesgo de ejecutar una consecuencia contractual mediante reglas que no respetan las fuentes superiores. El interés en obtener prestaciones oportunas no elimina la necesidad de utilizar un procedimiento válido. Una reclamación institucional puede fracasar judicialmente por la restricción indebida de la defensa, aunque el Tribunal no llegue a resolver la controversia sobre el incumplimiento.
La aportación del caso puede expresarse, finalmente, sin confundir sus planos: la ilegal exclusión del recurso determinó la nulidad de los actos sancionatorios; el efecto retroactivo de esa nulidad privó de causa legítima al cobro; y la ejecución acreditada de las multas justificó devolver el dinero. No fue una absolución contractual, sino una consecuencia patrimonial de la invalidez de la actuación administrativa.
La contratación pública admite especialidad y simplificación. Lo que no admite, conforme al razonamiento examinado, es que un reglamento se atribuya la facultad de retirar una garantía que la ley reconoce. Regular el ejercicio de una potestad no equivale a poder eliminar sus límites.
¿Necesita asesoría en sus procesos de contratación pública?
Si su empresa enfrenta multas, sanciones o restricciones en la ejecución de contratos con la Administración, es fundamental revisar la legalidad de los procedimientos y el respeto al debido proceso en materia de Contratación Pública. No deje que una disposición reglamentaria infundada afecte su patrimonio.
Contáctenos hoy mismo para analizar su caso, evaluar la procedencia de los recursos administrativos y defender eficazmente los intereses de su organización.