En contratación administrativa, uno de los temas que ha suscitado un debate significativo es la interacción entre las medidas cautelares dictadas por el poder judicial y los plazos que establece la Ley General de Contratación Pública (LGCP) para la emisión del acto de adjudicación. Esta cuestión ha ganado particular relevancia en un caso reciente del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), donde la licitación para la implementación de la red 5G fue interrumpida por una medida cautelar emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo. Esta situación plantea una interrogante jurídica: ¿la suspensión judicial afecta el plazo de seis meses para emitir el primer acto de adjudicación, según lo dispuesto por el artículo 51 de la LGCP?
Índice
El plazo de caducidad en la LGCP y su aplicación
Inactividad administrativa y caducidad
Argumentos a favor de la no aplicación de la caducidad
Para abordar esta cuestión, es esencial analizar los fundamentos normativos y jurisprudenciales que rigen estos escenarios. El artículo 51 de la LGCP establece un plazo de seis meses para la emisión del acto de adjudicación, pero no contempla explícitamente las implicaciones de una suspensión judicial. Este vacío normativo genera incertidumbre sobre si la caducidad del procedimiento se activa automáticamente al vencerse dicho plazo, o si la medida cautelar interrumpe su cómputo.
Desde una perspectiva legal, se pueden identificar argumentos tanto a favor como en contra de la aplicación de la caducidad en estos casos. Por un lado, algunos sostienen que la medida cautelar, al ser una orden judicial, debe prevalecer sobre los plazos administrativos, ya que busca proteger derechos fundamentales o evitar daños irreparables. Por otro lado, se argumenta que permitir la suspensión indefinida de los plazos podría afectar la eficiencia y la continuidad de los procesos administrativos, contraviniendo el interés público.
Además, es importante considerar cómo las medidas cautelares impactan la dinámica de los procedimientos de contratación. Estas pueden interrumpir el flujo normal de los procesos, generando demoras significativas y afectando la planificación institucional. Por lo tanto, es fundamental que las entidades contratantes desarrollen estrategias para mitigar estos efectos y garantizar que los procedimientos puedan reanudarse de manera eficiente una vez que se levante la suspensión. Este análisis integral es vital para comprender las complejidades legales y operativas que surgen en la intersección de la justicia y la administración pública.
La Ley General de Contratación Pública, promulgada en mayo de 2021, establece en su artículo 51 un plazo de seis meses para la emisión del primer acto de adjudicación, contados a partir del vencimiento de la prórroga del plazo originalmente fijado para adjudicar. Este plazo es de carácter perentorio y su incumplimiento implica la caducidad del procedimiento de contratación, lo cual extingue de manera automática el proceso en la etapa en la que se encuentre.
El propósito de este plazo es evitar que la Administración incurra en retrasos injustificados que afecten el interés público, ya que la contratación administrativa se orienta a satisfacer las necesidades colectivas en tiempos razonables. Sin embargo, surgen dificultades cuando eventos ajenos a la voluntad de la Administración, como una medida cautelar judicial, interfieren con la emisión del acto final de adjudicación.
En el caso del ICE, la licitación No. 2023XE-000023-0000400001, cuyo objeto fue la adquisición de bienes y servicios para la implementación de la red 5G en el territorio nacional, fue afectada por una medida cautelar ordenada por el Tribunal Contencioso Administrativo. Esta medida, emitida el 19 de abril de 2024, dispuso la suspensión de cualquier acto de adjudicación relacionado con la selección del proveedor encargado de la instalación del hardware y software necesarios para activar la infraestructura de la red 5G.
La emisión de esta medida cautelar plantea un problema jurídico de relevancia: si bien la Administración se encuentra sujeta al plazo de seis meses para emitir el primer acto de adjudicación, la medida judicial impide materialmente la realización de dicho acto. Ante esta situación, el ICE consultó a la Dirección de Contratación Pública (DCoP) del Ministerio de Hacienda, con el objetivo de obtener claridad sobre la aplicación de la caducidad en este contexto.
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El concepto de caducidad en los procesos de contratación pública está relacionado estrechamente con la inactividad de la Administración o del contratista. Tanto el artículo 112 de la LGCP como el artículo 292 de su reglamento, señalan que la caducidad opera cuando la Administración o el contratista dejan de realizar actuaciones durante un período de seis meses, ya sea de manera continua o acumulada. Esta inactividad debe ser tal que impida la efectiva prosecución o avance del contrato en la etapa en que se encuentre.
No obstante, la situación se complica cuando la inactividad es causada por una orden judicial, como sucedió en el caso concreto con la medida cautelar. La pregunta clave es si la inactividad derivada de una orden judicial puede considerarse como causa de caducidad.
Desde una perspectiva jurídica, existen argumentos sólidos para sostener que la caducidad no debería aplicarse en casos donde la inactividad es producto de una medida cautelar judicial. La jurisprudencia y la doctrina coinciden en que la caducidad es una sanción aplicable cuando la inactividad es imputable a la Administración o al contratista, es decir, cuando estos no cumplen con su deber de impulsar el procedimiento.
En el caso de una suspensión ordenada por un tribunal, la Administración no tiene la capacidad de ejecutar el acto suspendido, y por lo tanto, no puede ser considerada responsable por la inactividad. Así lo señaló el propio ICE en su consulta, argumentando que la paralización del proceso no es producto de su negligencia, sino de una orden judicial que, en virtud del principio de seguridad jurídica, debe ser acatada.
El Tribunal Contencioso Administrativo, al emitir una medida cautelar, busca proteger los derechos de las partes involucradas en el proceso y garantizar que la resolución final se emita en condiciones justas y equitativas. La medida cautelar es, por definición, provisional y preventiva, lo que significa que su efecto se extinguirá una vez que el tribunal resuelva el fondo del asunto. En este sentido, sería injusto aplicar la caducidad a un procedimiento que ha sido suspendido temporalmente por una autoridad judicial.
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Sin embargo, existen argumentos en contra de esta interpretación que también merecen ser considerados. Algunos juristas sostienen que la caducidad es un mecanismo automático, diseñado para garantizar la continuidad de los procesos de contratación. Según esta postura, el plazo de seis meses debe interpretarse de manera estricta, sin importar la causa de la suspensión. Desde esta perspectiva, la medida cautelar podría ser vista como un obstáculo que la Administración debe superar, impulsando otras etapas del proceso que no se encuentren suspendidas.
Por ejemplo, aunque la adjudicación esté suspendida, la Administración podría avanzar en el análisis de las ofertas, la invitación a la mejora de precios y la recomendación de adjudicación. De esta forma, se evitaría que el proceso caiga en una parálisis total, permitiendo que las etapas preliminares se completen mientras se resuelve la medida cautelar.
Sin duda, el impacto de las medidas cautelares en los plazos de adjudicación en los procesos de contratación administrativa plantea desafíos jurídicos. En el caso del ICE, la suspensión judicial que afectó la licitación para la red 5G no debería dar lugar a la caducidad del procedimiento, ya que la inactividad en este caso es producto de una orden judicial y no de una falta de diligencia por parte de la Administración.
No obstante, no debemos obviar que la Administración debe continuar impulsando aquellas etapas del proceso que no están afectadas por la suspensión, para evitar cualquier interpretación que sugiera inactividad injustificada. Este enfoque equilibrado garantiza que los principios de eficiencia y legalidad que rigen la contratación pública se mantengan, al tiempo que se respetan las decisiones judiciales y los derechos de las partes involucradas.
En el caso concreto, en el oficio MH-DCoP-OF-0565-2024, se concluyó que, en el caso planteado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), la caducidad no aplica debido a que la inactividad de la Administración era resultado de una medida cautelar judicial que ordena suspender el acto de adjudicación, lo que impide que la Administración pueda proceder con la adjudicación final del contrato.
La Dirección de Contratación Pública (DCoP) aclaró que la caducidad, de acuerdo con el artículo 112 de la Ley General de Contratación Pública (LGCP) y el artículo 292 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública (RLGCP), opera cuando la inactividad es atribuible a la Administración o al contratista, pero en este caso, la inactividad no puede ser considerada como tal, ya que se debe a una orden judicial que suspende cualquier acto de adjudicación.
En lo que interesa, dispone el artículo 112 citado: “En materia de contratación pública aplicará la figura de la caducidad ante la inactividad de la Administración o del contratista, por un período que alcance seis meses, ya sea de forma continua o de la sumatoria de las suspensiones parciales e implicará la extinción del contrato en la etapa en que se encuentre. Tal cómputo se realizará de forma separada en cuanto a las actuaciones propias de la Administración y aquellas del contratista y la primera que alcance ese plazo originará la caducidad. Por inactividad se entenderá que, pese al desarrollo de algunas actuaciones durante la ejecución del contrato, estas no conducen a su efectiva continuidad en la forma, el tiempo y el plazo previstos para la óptima satisfacción del interés público, lo cual se regulará en el reglamento de la presente ley”.
En concreto, el oficio establece que, mientras la medida cautelar esté vigente, no se puede emitir el acto final de adjudicación, lo que implica que el plazo de seis meses no se debe contabilizar para efectos de caducidad mientras dure la suspensión judicial. Asimismo, se recomienda al ICE que continúe con las etapas previas a la adjudicación, como el estudio de ofertas y la mejora de precios, para evitar una inactividad total en el proceso, pero dejando pendiente el acto de adjudicación hasta que se resuelva la medida cautelar.
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