El rol de las PYMES en la Ley de Contratación Pública

Marco constitucional y legal 

El artículo 50 de la Constitución Política establece que el Estado procurará el mayor bienestar de todos los habitantes, estimulando la producción y asegurando una distribución adecuada de la riqueza. Esta disposición sustenta constitucionalmente el desarrollo de políticas públicas con enfoque inclusivo, en especial aquellas que utilizan el poder de compra del Estado como motor de desarrollo económico y de equidad social. 

Con base en ese principio, la Ley General de Contratación Pública (Ley N.º 9986) incorpora disposiciones específicas para fomentar la participación de las PYMES. En particular, el artículo 23 de dicha ley establece la obligación de promover estrategias y políticas públicas dirigidas a facilitar el acceso de las PYMES a los procesos de compra estatal. Este mandato legal no es aislado; se complementa con el artículo 20 de la misma ley, que reconoce la contratación pública estratégica como instrumento de políticas públicas orientadas al desarrollo sostenible en sus dimensiones económica, social y ambiental​. 

El mencionado artículo 23 dispone textualmente: 

“Artículo 23- Estrategias y políticas para fomentar la participación de las pymes y las cooperativas. En los procedimientos de contratación pública se fomentará la participación de las pymes y las cooperativas. 

Con la finalidad de procurar el desarrollo regional, en el sistema de calificación de ofertas, la Administración deberá otorgar un puntaje hasta de un diez por ciento (10%) a aquellas pymes y cooperativas de la región que se pretende desarrollar y que empleen mayoritariamente a personas de esa región, conforme se defina en el reglamento de esta ley. En caso de que la Administración se separe de ello, deberá exponer las razones por acto motivado y suscrito por funcionario responsable. 

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El Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), a partir de sus registros, deberá disponer los mecanismos de verificación y fiscalización que aseguren que, bajo la figura de grupos económicos, las grandes empresas no utilicen la figura de las pymes para obtener los beneficios legales dispuestos para ellas. El fraude a esta disposición generará la inelegibilidad de la oferta de la pyme y el incumplimiento del contrato, para efectos de proceder a su resolución, si se detecta en la fase de ejecución. 

Las garantías de cumplimiento y colaterales presentadas por las pymes acreditadas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio podrán ser otorgadas a través del Fondo Especial para el Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fodemipyme), creado en el artículo 8 de la Ley 8262, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, de 2 de mayo de 2002, o por los instrumentos financieros creados al amparo de la Ley 8634, Ley de Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008.” 

A nivel reglamentario, el artículo 46 del Reglamento a la LGCP (RLGCP) detalla medidas concretas para fomentar el desarrollo nacional y local mediante mecanismos que promuevan la inclusión de las PYMES, reduzcan la pobreza y generen empleo. Este enfoque debe considerarse de forma armónica con la Ley N.º 8262 sobre el Fortalecimiento de las PYMES, la cual, en su artículo 20, exige que las instituciones públicas establezcan programas de compras que aseguren una participación mínima de las PYMES en el volumen total de adquisiciones​. 

Herramientas para la inclusión efectiva 

División en lotes 

Una de las estrategias clave para facilitar el acceso de las PYMES a la contratación pública es la segmentación de contratos de gran escala en componentes o lotes más pequeños. Al hacerlo, la envergadura y la complejidad de cada uno de los lotes se reducen de forma proporcional, al igual que las exigencias técnicas, financieras y logísticas que recaen sobre los oferentes.  

Dicha práctica ha sido promovida en numerosas jurisdicciones, cuenta con la aprobación de organismos internacionales como la OCDE, y ha sido incorporada de forma expresa en el marco jurídico costarricense como un mecanismo para garantizar la efectiva participación de actores económicos tradicionalmente excluidos. Por lo tanto, la división de los contratos en lotes no es simplemente una técnica administrativa: responde a una lógica de inclusión productiva, democratización del gasto público y fortalecimiento del tejido empresarial local. 

Esta política no solo apunta a mejorar la participación de las PYMES en la contratación estatal, sino que también permite descentralizar quién se lleva la mayor porción de estos contratos. Al diversificar a los proveedores del Estado y evitar que unos pocos gigantes acaparen la mayoría de los proyectos, se promueve la competitividad entre más actores. De esta forma, se generan más puestos de trabajo a nivel local y se impulsa el desarrollo económico en distintas zonas del país, en especial aquellas alejadas del centro neurálgico donde usualmente se sitúan numerosas pequeñas compañías con talento, pero limitadas por obstáculos estructurales. 

De todas formas, la correcta implementación de este instrumento requiere, por parte de los organismos contratantes, una especial atención y preparación. Es necesario analizar la naturaleza del objeto del contrato, los riesgos derivados de la coordinación necesaria entre diferentes adjudicatarios y la operatividad del fraccionamiento. No obstante, aplicado técnicamente y de manera fundamentada, la subdivisión en lotes se convierte en un potente instrumento tendiente a lograr una contratación pública más equitativa, eficiente, y acorde a los principios del desarrollo territorial y la sostenibilidad económica. 

Consorcios y alianzas 

En este sentido, la normativa costarricense fomenta activamente la conformación de consorcios o alianzas estratégicas entre pequeñas y medianas empresas como uno de los instrumentos para promover su participación en la contratación pública. Así, empresas de muy diverso tamaño, que por sí mismas carecerían de las capacidades técnicas, financieras o logísticas para afrontar un contrato grande, se unen para unir sus fuerzas, responsabilidades y riesgos de manera equitativa. Por un lado, las empresas se complementan entre sí: una compañía puede tener experiencia en un ámbito técnico muy especializado, otra puede tener una presencia operativa en una región específica y una tercera puede contar con una estructura financiera sólida. Ello permite aumentar sus oportunidades de ganar un contrato, como también les permite iniciar relaciones comerciales a largo plazo con empresas en su mismo ramo de actividad. 

Formar un consorcio es, en la práctica, una forma inteligente de que las pequeñas y medianas empresas (PYMES) puedan entrar a competir en grandes contrataciones públicas que, de otro modo, estarían fuera de su alcance y reservadas solo para las grandes empresas.  

Además, esta unión les abre nuevas oportunidades de negocio sin que ninguna tenga que poner en riesgo su estabilidad económica. ¿Por qué? Porque al compartir los costos y las responsabilidades del proyecto, el impacto financiero se reparte entre todos, lo que hace mucho más manejable enfrentarse a un contrato complejo. 

Esto no es solo una buena idea, está contemplado de forma explícita en la Ley General de Contratación Pública. Claro, para que funcione, las empresas tienen que organizarse bien: definir quién hace qué, cómo se toman las decisiones y quién representa al grupo ante terceros. Por su parte, las entidades públicas deben evaluar estas ofertas sin prejuicios, entendiendo que la unión de varias empresas no es una señal de debilidad, sino todo lo contrario: es una muestra de eficiencia, trabajo en equipo y adaptación a las realidades del mercado. 

En resumen, cuando las PYMES se unen en consorcio, no solo están firmando un acuerdo legal. Están apostando por la colaboración, la innovación y el crecimiento conjunto del tejido empresarial nacional, sobre todo en sectores estratégicos o en zonas donde la economía necesita un empujón. Si desde la administración pública se promueve este tipo de alianzas de forma activa, se puede dar un gran paso hacia una contratación pública más inclusiva, más diversa y mucho más competitiva. 

Pago oportuno 

Uno de los desafíos más persistentes que enfrentan las pequeñas y medianas empresas en su incursión en la contratación pública es la falta de liquidez derivada de los retrasos en los pagos por parte de las instituciones del Estado. Para una gran empresa, un pago tardío puede ser un inconveniente administrativo; para una PYME, puede significar la imposibilidad de cubrir planillas, pagar a proveedores o asumir sus obligaciones fiscales, comprometiendo seriamente su continuidad operativa. 

Consciente de esta realidad, el legislador costarricense incorporó en la Ley General de Contratación Pública (LGCP) una disposición fundamental: el establecimiento de un plazo máximo de 30 días naturales para que las entidades públicas realicen el pago de las obligaciones contractuales. Esta regla no es meramente orientativa, sino de carácter imperativo, y su incumplimiento puede dar lugar a sanciones administrativas, conforme al régimen disciplinario previsto por la misma normativa. El plazo mencionado se encuentra contemplado en el Artículo 42 de la Ley General de Contratación Pública (Ley N.° 9986). A continuación, te transcribo la parte pertinente: 

Artículo 42 – Pago oportuno 

“El pago de las obligaciones contractuales deberá realizarse dentro del plazo máximo de treinta días naturales, contado a partir de la presentación correcta de la factura, nota de crédito o documento equivalente, salvo que se haya pactado otro plazo en el contrato y siempre que no contravenga el ordenamiento jurídico. El incumplimiento de esta obligación será sancionado de conformidad con esta ley.” 

No se trata únicamente de establecer orden y previsibilidad en el ciclo financiero de las compras públicas. Esta medida también refleja una clara conciencia sobre las limitaciones estructurales que enfrentan muchas PYMES, especialmente aquellas con poco acceso al crédito o sin respaldo de financiamiento bancario. Garantizar pagos a tiempo no debe verse como un favor hacia los proveedores, sino como una responsabilidad ética y legal del Estado, en su rol de impulsor del desarrollo económico del país. 

Por ello, la puntualidad en los pagos tiene un impacto directo en la calidad de la ejecución de los contratos. Cuando un proveedor no sufre tensiones de liquidez, puede centrarse en cumplir eficientemente, invertir en innovación, optimizar sus procesos y generar empleo digno. En cambio, los retrasos injustificados generan incertidumbre, dañan las relaciones contractuales y, en algunos casos, obligan a las PYMES a retirarse del mercado público por falta de viabilidad económica. 

Cumplir con los plazos legales y garantizar agilidad en los pagos no solo fortalece el ecosistema de contratación pública, sino que también transmite un mensaje de confianza y compromiso institucional hacia el sector productivo. En resumen, se trata de una condición esencial —y a la vez poderosa— para asegurar que la participación de las PYMES en la contratación estatal sea real, sostenible y competitiva. 

Capacitación y acceso a información 

El acceso de las PYMES al mercado de las compras públicas no se limita únicamente a contar con normas favorables o facilidades legales. También requiere un fortalecimiento real de sus capacidades técnicas, administrativas y digitales. Esta necesidad ha sido reconocida por el ordenamiento jurídico costarricense, que contempla mecanismos específicos de apoyo y formación para impulsar ese desarrollo. 

De forma particular, el Reglamento Especial para la Promoción de las PYMES en las Compras de Bienes y Servicios de la Administración —establecido mediante el Decreto Ejecutivo N.º 33305— dispone que tanto la Dirección General de Apoyo a la PYME como la Dirección de Contratación Pública trabajen de manera conjunta en el diseño e implementación de programas de capacitación especializados. 

Estos programas no son meramente informativos; su propósito es brindar a las pequeñas y medianas empresas herramientas prácticas y actualizadas para que puedan desenvolverse con éxito en los procesos de contratación. Entre los ejes temáticos prioritarios se encuentran: 

• el manejo adecuado de plataformas electrónicas como SICOP, 

• la comprensión profunda de los procedimientos normativos, 

• la interpretación de pliegos de condiciones, 

• la correcta elaboración de propuestas técnicas y económicas, 

• así como la identificación de oportunidades dentro del ciclo presupuestario institucional. 

El problema no siempre radica en la calidad de los productos o servicios que ofrecen las PYMES, sino que muchas veces quedan fuera de los concursos por errores evitables al presentar sus ofertas, por no conocer bien los requisitos o por tener dificultades para manejar el sistema digital unificado. La capacitación surge como una herramienta clave para cerrar esa brecha, brindándoles a estas empresas los conocimientos y habilidades que necesitan para competir en igualdad de condiciones. 

Además, los espacios de formación no solo fortalecen las capacidades de las PYMES, sino que también fomentan una relación más cercana y menos burocrática entre la Administración y el sector productivo. Esto facilita una comunicación más fluida, retroalimentación constante y procesos de mejora continua. 

En definitiva, invertir en la capacitación de las PYMES no es solo una política para impulsar el desarrollo empresarial; es también una estrategia más inteligente y eficiente de contratación pública, que refleja un verdadero compromiso con el interés público. 

Gobernanza y planificación estratégica 

La promoción eficaz de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) como proveedoras del Estado no puede basarse únicamente en normas dispersas o buenas intenciones. Se requiere de una política pública estructurada, con herramientas concretas de planificación, seguimiento y evaluación que garanticen resultados medibles y sostenibles en el tiempo. 

En este marco, el instrumento principal que articula dicha política es el Plan Nacional de Compra Pública, contemplado en el artículo 48 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública. Este plan no es simplemente una guía programática; debe incorporar enfoques transversales como la regionalización, la sostenibilidad en sus tres dimensiones (económica, ambiental y social) y el respaldo a sectores estratégicos o especialmente vulnerables. Su diseño debe partir de metas claras y estar sustentado en evidencia. 

El artículo citado dispone literalmente: 

“Artículo 48. Política pública en materia de contratación pública estratégica. El Plan Nacional de Compra Pública, incorporará entre otros aspectos, la orientación de política pública en materia de contratación pública estratégica, de modo que tanto la Autoridad de Contratación Pública como la Dirección de Contratación Pública, deberán atender los objetivos en esta materia según los procedimientos definidos en este capítulo. El plazo previsto para la vigencia del Plan Nacional de Compra Pública aplicará a los objetivos de contratación pública estratégica, sin perjuicio de los ajustes derivados de la evaluación y monitoreo. 

 
Las metas y estrategias nacionales acordadas en materia de objetivos de desarrollo sostenible desde la contratación pública deberán alinearse a la definición de objetivos, metas e indicadores que se defina en el Plan Nacional de Compra Pública en materia de Contratación Pública Estratégica. 

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 20 y 128 inciso a) de la Ley General de Contratación Pública, estos objetivos, metas y lineamientos, serán vinculantes para todo el sector público, sea central o descentralizado.” 

La normativa establece que dicho plan debe apoyarse en análisis de mercado, estudios de factibilidad técnica y financiera, así como en indicadores verificables de desempeño. Solo con esa base es posible evaluar de forma objetiva el impacto real de las políticas implementadas, identificar áreas de mejora y ajustar las estrategias de acuerdo con la evolución del entorno económico y las capacidades del tejido productivo nacional. 

Asimismo, como parte del deber de monitoreo permanente, las instituciones públicas están obligadas a remitir informes trimestrales sobre sus adquisiciones a PYMES. Esta obligación, que en su momento se gestionó a través de CompraRed y actualmente se centraliza en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), representa un insumo esencial para el seguimiento de objetivos y para asegurar la trazabilidad de la política pública. 

No obstante, especialistas han señalado que desde el año 2017 no se han realizado evaluaciones específicas ni se ha sistematizado la información recolectada. Esta ausencia representa un vacío crítico que debilita el programa, impide valorar con rigor la eficacia de los instrumentos normativos y restringe la posibilidad de aplicar medidas correctivas o extender los beneficios a nuevas regiones o sectores económicos. 

Por ello, uno de los grandes retos no es únicamente normativo, sino también institucional y operativo: reactivar de forma decidida los mecanismos de monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Compra Pública, con una visión integral, inclusiva y basada en datos. Solo así se podrá transitar de una política meramente declarativa a una verdaderamente transformadora, capaz de generar oportunidades reales para las PYMES y mejorar la eficiencia del gasto público. 

Desafíos estructurales y propuestas de mejora 

A pesar de contar con un marco legal favorable, las pequeñas y medianas empresas (PYMES) siguen enfrentando barreras estructurales que limitan su participación efectiva en los procesos de contratación pública. Entre los obstáculos más frecuentes destacan la limitada capacidad técnica y administrativa para presentar ofertas competitivas, el desconocimiento de los procedimientos y requisitos establecidos por la Ley y su Reglamento, así como las dificultades para acceder a financiamiento que les permita cumplir con las condiciones contractuales, tales como garantías, plazos de ejecución y capacidad de respuesta. 

Por otra parte, la complejidad operativa del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) representa otro desafío importante. Aunque esta plataforma busca centralizar y estandarizar los procesos, no siempre resulta accesible o funcional para la realidad de las micro y pequeñas empresas. Ante este panorama, es urgente fortalecer programas de alfabetización digital, asistencia técnica y asesoría legal dirigidos a PYMES interesadas en participar en compras públicas. Estas acciones deberían ser lideradas por la DIGEPYME, en coordinación con la Dirección de Contratación Pública, con un enfoque inclusivo y adaptado a las particularidades de cada territorio. 

Desde una perspectiva comparada, experiencias como la europea han demostrado que es viable establecer reservas de mercado específicas para PYMES sin afectar los principios de libre competencia ni incurrir en prácticas discriminatorias. Para lograrlo, es fundamental que la Administración cuente con datos de mercado confiables, estudios técnicos previos y herramientas que permitan segmentar por región y tipo de contrato. Esto abriría la posibilidad de definir límites de monto o naturaleza del bien o servicio para procesos dirigidos exclusivamente a PYMES, dinamizando así las economías locales y ampliando la base de proveedores. 

Conclusión 

La participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la contratación pública no debe entenderse únicamente como una medida de justicia económica, sino como una obligación jurídica y una herramienta clave para el desarrollo estratégico del país. La Ley General de Contratación Pública (LGCP) y su reglamento han establecido una base normativa sólida, con instrumentos bien definidos y amplias competencias para que las autoridades impulsen políticas públicas orientadas específicamente a este objetivo. 

El verdadero desafío hoy no es crear más leyes, sino mejorar su ejecución. Es necesario fortalecer las alianzas público-privadas, optimizar los mecanismos de rendición de cuentas, brindar formación efectiva a los proveedores y simplificar los procesos administrativos. Solo así se podrá transformar la contratación pública en una vía accesible y eficiente para las PYMES, eliminando barreras innecesarias y convirtiéndola en un motor real de inclusión y crecimiento económico. Más que un simple medio para adquirir bienes y servicios, la contratación pública debe asumirse como una herramienta estructural de cambio, al servicio de un Estado social y democrático de derecho.